На головну сторінку

Розділ 9. Особливості муніципального управління

У МІСТАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕННЯ

9.1. Специфіка і законодавча база організації

місцевого самоврядування в містах федерального значення

Специфіка управління найбільшими і столичними містами

Москва і Санкт-Петербург є мегаполисами з всіма властивими ним особливостями:

- багатомільйонним населенням;

- високим рівнем щодобової внутригородской і приміської міграції;

- осереддям общефедеральних державних, суспільних і політичних структур;

- наявністю найбільших систем життєзабезпечення федерального значення (залізничні, автомобільні і авіаційні вузли, центри управління енергетичними системами і інш.);

- наявністю великої кількості іноземних посольств і представництв.

Москва і Санкт-Петербург - найбільші наукові і культурні центри країни. При цьому Москва - столиця сучасної Росії, а Санкт-Петербург - колишня столиця Російської імперії.

Специфіка організації міського господарства і життєдіяльність населення міст федерального значення визначає їх особливості як об'єктів управління (мал. 9.1.1).

Особливості,

$ Значна нерівномірність розміщення об'єктів соціальної

і виробничої інфраструктури

Величезні освоєні території з розвиненим взаємопов'язаним

$ розселенням, т. е. зв'язками між місцями труда і мешкання

$ Неподільність багатьох об'єктів соціальної інфраструктури

Размитость територіальних меж реальних "сфер мешкання"

$ жителів, пов'язаних із задоволенням їх різних потреб

$ Неможливість розгляду багатьох об'єктів, що безпосередньо

задовольняють потреби населення, як об'єктів місцевого

значення

$ Велика кількість об'єктів культурної спадщини країни

Рис. 9.1.1. Особливості міст федерального значення

як об'єктів управління

Вони істотно ускладняють організацію місцевого самоврядування. Масштаб міста федерального значення дуже великий для розв'язання всіх питань місцевого значення на загальноміському рівні, а створення внутригородских муніципальних освіт ускладнене багатьма перерахованими особливостями. Межі між внутригородскими муніципальними освітами часто умовні і далеко не завжди можуть бути позначені реальними перешкодами у вигляді пожвавлених автомагистралей, залізниць, рік, промислових або паркових зон і т. п. Якщо людина проживає в одній муніципальній освіті, працює в іншому, задовольняє свої культурні потреби в третьому, а займається спортом в четвертому, то утрудняється формування місцевого співтовариства - територіального колективу, пов'язаного умовами спільного мешкання і необхідністю задоволення колективних потреб в рамках локальної території.

Правові основи управління містами федерального значення

Специфікою правового положення Москви і Санкт-Петербурга відповідно до Конституції РФ є їх статус суб'єктів РФ. У той же час вони є міськими поселеннями, в яких повинно здійснюватися місцеве самоврядування. Однак ні Конституція РФ, ні Федеральний закон 1995 року не дали відповіді на питання, чи є Москва і Санкт-Петербург муніципальними освітами або такими можуть бути тільки внутригородские території цих міст.

Уперше специфіка міст федерального значення знайшла відображення в прийнятих в березні 1997 року (N 55-ФЗ) поправках до Федерального закону 1995 року. Зміни регулювали: питання територій, на яких створюються муніципальні освіти; компетенцію органів місцевого самоврядування; об'єкти власності, що передаються органам місцевого самоврядування. Зокрема, було вказано, що на внутригородских територіях міст Москви і Санкт-Петербурга місцеве самоврядування здійснюється при збереженні єдності міського господарства відповідно до статутів і законів суб'єктів РФ - міст федерального значення Москви і Санкт-Петербурга. Населення міських поселень, вхідних в їх склад, не може бути позбавлене права на здійснення місцевого самоврядування.

Однак і це формулювання не дало відповіді на питання, чи можуть Москва і Санкт-Петербург (нарівні з внутригородскими територіями) розглядатися як муніципальні освіти і, відповідно, чи повинні на загальноміському рівні формуватися органи місцевого самоврядування. Слідством цієї невизначеності стало проголошення Статутом Москви двійчастого статусу міста. Було встановлено (редакція Статуту 2000 року), що жителі Москви в сукупності утворять міське співтовариство і здійснюють самоврядування. Представницький і виконавчий органи влади Москви мають двійчастий статус, т. е. одночасно є органами міського (місцевого) самоврядування і державної влади. У той же час, згідно з Статутом Санкт-Петербурга, його органи влади є тільки державними органами, а органи місцевого самоврядування, що створюються на території Санкт-Петербурга, не входять в систему органів державної влади.

Велике значення має проголошене Федеральним законом 1997 року N 55-ФЗ дотримання при організації місцевого самоврядування принципу єдності міського господарства в містах федерального значення. Цей принцип дозволяє запобігти загрозі "розтягнення" об'єктів міського господарства, що мають загальноміське значення, по муніципальних освітах.

Невизначеність в правовому статусі міст федерального значення була знята лише в Федеральному законі 2003 року. Стаття 79 Закону визначає особливості організації місцевого самоврядування в містах федерального значення, показані на мал. 9.1.2.

Особливості організації місцевого самоврядування,,

4,

\/ \/ \/ \/

Територія Місцевий Компетенція Муніципальне

бюджет майно,,,,

\/ \/ \/ \/

Внутрігородськиє Джерела Перелік Склад

муніципальні доходів питань місцевого визначається

утворення, значення виходячи з,,

встановленого

\/ \/ \/ переліку питань

місцевого

Встановлення і Визначаються виходячи значення

зміна їх з необхідності збереження,

меж, їх єдності міського господарства

перетворення,

здійснюються

з урахуванням думки

населення,

\/ \/ \/

Законами суб'єктів РФ - міст федерального значення

Москви і Санкт-Петербурга

Рис. 9.1.2. Особливості організації місцевого самоврядування

в містах федерального значення

Ці особливості полягають в наступному.

1. Відповідно до статутів вказаних суб'єктів РФ місцеве самоврядування в Москві і Санкт-Петербурге здійснюється органами місцевого самоврядування на внутригородских територіях. Внутригородской територією міста федерального значення є частина його території, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні і інакші органи.

2. У містах федерального значення встановлення і зміна меж внутригородских муніципальних освіт, а також їх перетворення здійснюються законами міст федерального значення з урахуванням думки населення відповідних внутригородских територій.

3. Перелік питань місцевого значення, джерела доходів місцевих бюджетів внутригородских муніципальних утворень міст федерального значення визначаються законами цих міст виходячи з необхідності збереження єдності міського господарства. Встановлені федеральними законами джерела доходів місцевих бюджетів, не віднесені законами міст федерального значення до джерел доходів бюджетів внутригородских муніципальних освіт, зараховуються до бюджетів міст.

4. Склад муніципального майна внутригородских муніципальних утворень міст федерального значення визначається законами цих міст відповідно до переліку питань місцевого значення, встановленого для муніципальних освіт законами цих міст.

Підходи, прийняті в Федеральному законі 2003 року, дозволяють розвивати місцеве самоврядування в містах федерального значення, використати ініціативу жителів внутригородских муніципальних освіт в розв'язанні місцевих питань і одночасно забезпечити необхідну централізацію міського управління, цілісний, стійкий і ефективний соціально-економічний розвиток цих міст.

Особливості управління найбільшими містами

в зарубіжних країнах

Відмічені проблеми організації управління в містах федерального значення РФ характерні для всіх держав, що мають в своєму складі найбільшу мегаполиси. Нижче розглянуті приклади розв'язання цих проблем.

Берлін. Місто є одночасно суб'єктом федерації (землею) і містом (комуною). Відповідно, органам влади міста належить вирішувати як державні задачі, так і питання місцевого значення. Берлін складається з 12 районів, управління якими здійснюється відповідно до положень про місцеве самоврядування. Питаннями загальноміського значення Конституцією Берліна признаються загальні питання управління містом, питання діяльності поліції, юстиції, податкові питання, а також всі ті, які вимагають негайних дій під відповідальність виконавчого органу. До повноважень районів відносяться питання, неважливі загальноміського. Райони не мають виборних органів, не володіють правом прийняття нормативних актів і фінансовим суверенітетом, а тільки самостійно наймають персонал і визначають внутрішню структуру своїх органів управління.

Райони міста не мають власних бюджетів. Всі доходи зараховуються до бюджету міста, з якого районам на здійснення своїх задач виділяється загальна сума. Цією сумою вони розпоряджаються самостійно, а після закінчення року звітують про витрачання виділених коштів. Таким чином, місцеве самоврядування на внутригородских територіях Берліна практично відсутнє.

Вена. Як і Берлін, Вена має двійчастий статус - землі і муніципалітету. На загальноміському рівні функції власті здійснюють муніципальну раду і бургомістра, що обирається ним, який одночасно керує виконавчим органом - магістратом. Місто складається з 23 районів, в яких здійснюється місцеве самоврядування. У районах функціонують районні ради, районний суддя, районні керівники і відомства магістрату. Районна рада складається з 40 - 60 радників, що обираються населенням на 5 років і працюючих без відриву від основної діяльності. Він вибирає керівника районного органу управління, а також утворить дві постійно діючі комісії - фінансову і по будівництву. Керівники районних органів управління розділяють відповідальність з міською владою в питаннях підтримки порядку на вулицях, прибирання відходів і сміття, змісту культурних і історичних пам'ятників, фонтанів і т. д. До спільного ведіння міської влади і районів відносяться будівництво транспортних розв'язок, розвиток громадського транспорту, визначення порядку і часу роботи підприємств сфери торгівлі, планування міського будівництва, міри по захисту навколишнього середовища.

Формально бюджету у міського району немає. Фінансові кошти виділяються по кошторису з міського бюджету і розподіляються за принципом: 40% залежить від кількості населення району, 40% - від протяжності доріг і 20% - від числа учнів в районі. Цими коштами райони розпоряджаються самостійно, в тому числі при розв'язанні наступних питань:

- експлуатація будівель шкіл і дитячих садів і благоустрій прилеглої до неї території;

- дороги і двори, під'їзні шляхи (підтримка в справності, проведення дорожньо-будівельних заходів, споруда транспортних знаків, светосигнальних установок і т. п.);

- об'єкти суспільного користування (підтримка в справності освітлення і годин в суспільних місцях, споруда і підтримка в справному стані зелених насаджень);

- створення і зміст ігрових майданчиків для молоді, дітей дошкільного віку і майданчиків для гри в м'яч;

- керівництво клубами для пенсіонерів;

- експертні висновки по новому будівництву.

Париж. Це місто також має двійчастий статус: комуни (муніципального утворення нижнього рівня) і департаменту (території). Місто має тільки один законодавчий орган (рада) і один виконавчий (мер). Адміністративні підрозділи комуни і департаменту, як правило, є загальними.

Місто розділене на 20 округів (комун). Виборці вибирають на 6-літній термін 354 радників округів, з яких формується 20 окружних рад. 163 радники, що очолюють списки кандидатів, є одночасно радниками Парижа. Сформованим таким чином Порада Парижа виносить рішення в залежності від їх призначення: як муніципальна порада (органу місцевого самоврядування комуни) або Генеральна рада (органу місцевого самоврядування департаменту).

Окружні ради очолюють мери округів, які вибираються з числа членів цих рад і є радниками Парижа. Мер округу уповноважений виробляти рішення, що відносяться до його компетенції. Фінансова діяльність окружної ради пов'язана з обслуговуванням обладнання і споруд, що знаходиться на його території, список яких встановлюється законом. Експлуатаційні витрати, пов'язані з обслуговуванням обладнання і споруд, що знаходиться у ведінні округів, компенсуються за рахунок дотацій, що виділяються Порадою Парижа.

Для виконання встановлених функцій в розпорядженні мерів округів знаходяться співробітники, що призначаються міською владою по заявках мерів округів. Останні можуть також у разі необхідності використати можливості міських господарських структур і служб (містобудування, житлова політика, прибирання території, транспортні комунікації, освіта і т. д.). При мерах округів призначаються генеральні секретарі, які керують адміністративними службами. Вони призначаються мером міста за пропозицією мерів округів.

Лондон. Відмітною особливістю Лондона є те, що управління в ньому реалізоване тільки на окружному (муніципальному) рівні. Місто розділене на 32 округи, керованих муніципальними радами. Загальноміський орган муніципального управління - Порада Великого Лондона - був скасований Законом про місцеве самоврядування 1985 року. Частина повноважень Поради Великого Лондона була передана окружним радам, а інша частина (більш масштабні функції, що вимагають координації дій, такі як управління поліцією, протипожежною безпекою, громадським транспортом) - спеціалізованим державним структурам.

У цей час в Лондоні представлені і наділені повноваженнями 70 - 80 різних управлінських органів, багато які з яких фактично не підзвітні населенню, що викликає негативні відгуки з боку громадян. Реформа 1985 року так і не досягла однієї з своїх головних цілей - економії коштів, оскільки була сформована безліч нових управлінських структур.

Мадрид. Вищим органом управління є пленум, що складається з 55 радників. Він обирається населенням на 4 року по списках партій або коаліцій. Основні функції пленуму пов'язані із здійсненням контролю діяльності виконавчих органів, розробки податкової політики, прийняття і зміни бюджету, установи і перетворення муніципальних округів або районів, відчуження власності і інш.

Пленум обирає з свого складу мера міста і має право виражати вотум недовір'я меру. Мер керує урядом міста, муніципальною адміністрацією, поліцією, здійснює контроль діяльності муніципальних органів і служб.

Місто складається з 21 району. У сферу компетенції районних органів управління входить: проведення муніципальної політики в даному районі; висновок договорів на придбання майна, проведення робіт, надання послуг, здійснення постачання для потреб району; здійснення приймання нових міських об'єктів; затвердження урбанизационних проектів.

Очолює район радник-президент, що призначається мером міста. Разом з 13 членами, що призначаються мером по представленню політичних партій пропорціонально результатам виборів, вони утворять районний пленум (хунту). У кожному районі працюють від 100 до 200 службовців. При районних органах управління створюються ради у різних напрямах діяльності, в які входять місцеві жителі.

Приведені приклади характеризують складність і різноманітність методів розв'язання проблем місцевого самоврядування в найбільших містах. Однак жоден з них не може розглядатися як еталон для російських міст федерального значення.

Принципи організації місцевого самоврядування

в містах федерального значення

Встановлені Федеральним законом 2003 року особливості організації місцевого самоврядування в містах федерального значення дозволяють сформулювати ряд принципів, що враховують специфіку організації міського господарства і життєдіяльність населення в найбільших мегаполисах. Вони приведені на мал. 9.1.3.

Принципи

,

$ Збереження єдності міського господарства

$ Субсидиарная відповідальність органів державної

влади і місцевого самоврядування перед населенням міста

$ Уніфікований підхід до структури і організації

діяльності органів місцевого самоврядування

$ Збереження єдності бюджетної системи міста

$ Реалізація інтересів жителів муніципального утворення

з урахуванням інтересів жителів інших територій

Рис. 9.1.3. Основні принципи організації

місцевого самоврядування в містах федерального значення

З принципу збереження єдності міського господарства слідує, що задоволення потреб населення в ряді життєво важливих послуг, що традиційно відносяться до муніципальних, повинне бути організоване не на муніципальному, а на міському (т. е. державному) рівні. Типовими прикладами таких сфер є водопостачання, теплопостачання, міський транспорт.

Принцип субсидиарной відповідальності органів державної влади міст федерального значення і органів місцевого самоврядування внутригородских муніципальних освіт перед населенням логічно витікає з попереднього принципу і вимагає організації чіткої взаємодії вказаних органів.

Необхідність організації чіткої і постійної взаємодії загальноміських і муніципальних органів вимагає певної уніфікації структур і організації діяльності органів місцевого самоврядування внутригородских муніципальних освіт.

Принцип збереження єдності бюджетної системи міста передбачає законодавче регулювання джерел і об'ємів доходів місцевих бюджетів виходячи з об'ємів їх витратних повноважень і створення загальноміських фондів вирівнювання бюджетної забезпеченості внутригородских муніципальних освіт.

Принцип реалізації інтересів жителів внутригородского муніципального утворення з урахуванням інтересів інших жителів міста дозволяє протидіяти тенденціям до самодостаточности або самообеспеченности локальних внутригородских територій, коли спільне або межмуниципальное розв'язання тих або інакших проблем є більш економічним.

Питання для самоконтроля

1. Які особливості міст федерального значення як об'єктів управління?

2. Який вплив особливостей міст федерального значення на організацію місцевого самоврядування в цих містах?

3. Який правовий статус міст федерального значення в Росії і в зарубіжних країнах?

4. У чому складаються правові особливості організації місцевого самоврядування в містах федерального значення?

5. Які основні принципи організації місцевого самоврядування в містах федерального значення?

9.2. Законодавство і практика

муніципального управління в Москві

Загальна схема управління містом і її трансформація

Москва - особливе місто, що виконує столичні функції. Його унікальність виражена в її економічній і політичній значущості. Москва дає біля 40% бюджетних надходжень Росії.

До 1991 року Москва ділилася на 33 райони, включаючи місто Зеленоград. При цьому на район розповсюджувалися майже такі ж обов'язки і права по комплексному соціально-економічному розвитку території, що і на місто загалом. На районному рівні була зосереджена переважна частина функцій життєзабезпечення населення по місцю проживання. Як місто, так і його райони являли собою багатогалузеві і полифункциональние адміністративно-територіальні освіти.

Що склався територіальне ділення міста породжувало ряд проблем:

- кількість районів як об'єктів управління на рівні міста була велика, що утрудняло діяльність міських органів управління (проблема діапазону керованості і контролю);

- у великих районах завантаженість органів управління господарськими проблемами приводила до того, що населення насилу могло достукатися до органів управління (проблема доступності влади);

- розташування багатьох районів в межах Садового кільця не дозволяло чітко координувати зусилля по виконанню "столичних функцій" (проблема концентрації функцій).

Необхідність демократизації суспільства і розв'язання вищеназваних проблем зажадала зміни адміністративно-територіального ділення і системи органів управління містом. Внаслідок реформи системи управління в 1991 році в Москві було освічено 10 великих адміністративних округів, в кожному з яких було створено від 17 муніципальних освіт - районів (Північно-Східний АТ) до 8 районів (Північно-Західний АТ). У Зеленоградськом АТ було освічено 5 районів, а усього столиця була розділена на 125 районів. Це дозволило наблизити органи управління до населення.

У червні 1995 року був прийнятий Статут міста Москви, встановлюючий згаданий двійчастий статус органів влади. Таке рішення було прийняте з урахуванням досвіду організації влади в столицях європейських держав, а також в зв'язку з невизначеністю правового статусу міста федерального значення. Згідно з Статутом міста Москви 1995 року:

- представницьким органом міського самоврядування і одночасно представницьким і законодавчим органом державної влади міста Москви була Московська міська Дума;

- виконавчим органом міського самоврядування і виконавчим органом державної влади міста Москви була Московська міська адміністрація (або мерія);

- діяльністю мерії керував мер Москви, що обирається жителями, що є вищою посадовою особою міста і главою міської адміністрації;

- в структуру адміністрації входили колегіальний орган виконавчої влади - уряд Москви, управління справами мерії, галузеві і функціональні органи міської адміністрації, префекти адміністративних округів, а також інакші органи, що створюються мером;

- міська адміністрація як виконавчий орган міського самоврядування мала територіальні відділення в районах міста Москви - районні управи, що є органами державної влади. Їх задача - вирішувати місцеві проблеми населення.

У 1996 році був ухвалений Закон "Про районну управу в місті Москві". У ньому встановлено: "районна управа в місті Москві - орган влади району - здійснює функції органу місцевого самоврядування з питань місцевого значення, за винятком питань, віднесених законодавством міста Москви до компетенції міського (місцевого) самоврядування". Очолює районну управу її розділ. Він же є головою районних зборів, які наділені "повноваженнями представницького органу населення". Розділ управи очолює і адміністрацію району, забезпечуючи в межах своїх повноважень і під свою відповідальність "розв'язання питань місцевого (районного) значення, здійснює керівництво господарськими і соціальними службами району, що є структурними підрозділами адміністрації району".

Нарешті, в районі можуть створюватися органи територіального суспільного самоврядування.

Створення районних управ з'явилося кроком уперед на шляху організації місцевого самоврядування в районах міста. Однак районна управа залишалася по суті місцевим органом державного управління. По-перше, в районні збори, що виконують функції представницького органу населення району, обиралися радники, а не депутати. По-друге, розділ управи обирався районними зборами з свого складу по представленню мера Москви. Мер, згідно з Законом, міг запропонувати іншу кандидатуру (не з числа радників районних зборів). Таким чином, розділи управ не завжди були виборними особами. По-третє, в Законі "Про районну управу" відмічено: "Управа самостійно розпоряджається фінансовими ресурсами району в межах затвердженого кошторису доходів і витрат". Отже, Статут Москви потребував доробки в частині прямого введення місцевого самоврядування в районах.

Починаючи з червня 1998 року в Статут міста Москви періодично вносилися зміни. У зв'язку із зміною положень про місцеве самоврядування в районах були внесені поправки в Статут міста, відповідно до яких утворяться:

- в адміністративних округах - префектури адміністративних округів;

- в районах міста Москви - управи районів.

Префектура здійснює контрольну координуючу і виконавчо-розпорядчу діяльність на території адміністративного округу < 1 >.

- -

< 1 > Положення про префектуру адміністративного округу міста Москви затверджено Постановою уряду Москви від 3 грудня 2002 року N 981-ПП.

Управа району - територіальний орган виконавчої влади міста, підвідомчий уряду Москви. Оперативне керівництво, координацію і контроль діяльності управи району здійснює префект відповідного адміністративного округу < 1 >.

- -

< 1 > Положення про Управу району міста Москви затверджено Постановою уряду Москви від 3 грудня 2002 р. N 981-ПП.

Таким чином, в Москві сформувалася трехуровневая система органів державної влади (мал. 9.2.1).

....

Федеральні органи.

...

Мер Москви

,

- - - - - - - - - - - - - - - - - -

4 44

Московська 4 Судові

міська Уряд органи

Дума,

4

Територіальні органи

федеральних органів - $

виконавчої влади

4. Зміст, форма і історичне значення договору 944 р.: 4. ЗМІСТ, ФОРМА І ІСТОРИЧНЕ ЗНАЧЕННЯ ДОГОВОРУ 944 р. Як ми вже показували, в російсько-візантійських угодах минулого, що стояли серед інакших византино-иностран-них мирних договорів другої половини 1-го тисячоліття, однією з основоположних умов було або відновлення, або затвердження наново мирних відносин між двома державами. Ідея "світу і любові" проходить червоною ниткою через дого...
з 1. Товарна структура світового ринку: Міжнародні організації систематизують і класифікують товари, які є предметом міжнародної торгівлі. У 1983 р. була опублікована Гармонізована система опису і кодування товарів, ГС (Harmonized Commodity Description and Coding System), розроблена Порадою митної співпраці (СТС). Класифікаційна схема ГС представлена в табл. 3.1. Таблиця 3.1 Класифікаційна схема ГС Найменування розділів Кіл...
2. Світова економіка: зростання, що продовжується : Розвиток світової економіки в 2004 р. характеризувався прискоренням її зростання з 3,9% в 2003 р. до 4,8% (самий високий темп приросту за останні десятиріччя). Світова торгівля по фізичному об'єму зросла на 8,5% (в поточних цінах зростання становило 16%) проти 4,5% в 2003 р., тобто в 1,7 рази перевищила темп приросту ВВП. Це означає відновлення тенденції більш швидкого (в середньому в...
Тема 4. Економічний розвиток Росії в період монополістичної моделі ринкової господарської системи: У даній темі розглядається процес формування і розвитку в Росії монополістичної моделі ринкової системи (стадія імперіалізму) і спроба завершення ринкової перебудови сільського господарства країни через столипинскую аграрну реформу. На рубежі XIX і XX віків ведучі країни світового господарства переходять від моделі вільного ринку до моделі монополістичного ринку (стадія імперіалізму)....
3.1. Опис послуг: Компанія Ралі здійснює консультування своїх клієнтів, допомагаючи їм вибрати обладнання, краще за інших що задовольняє їх потреби. При виникненні проблем ми готові надати клієнтам допомогу і встановити контакт з іншими постачальниками, що мають необхідне обладнання. Ми націлені на максимально швидке обслуговування своїх замовників. Крім того, ми плануємо підтримувати запаси технічного...