На головну сторінку

Розділ 6. Муніципальне управління економікою

6.1. Загальні положення

Основні поняття

Термін "муніципальна економіка" використовується в літературі в різних значеннях. Іноді він вживається як синонім понять "муніципальне господарство" (сукупність господарюючих суб'єктів, що знаходяться в муніципальній власності) або "місцеве господарство" (муніципальне господарство плюс домохозяйства). Муніципальну економіку можна розглядати також як частина національної економіки, розділ економічної науки, учбову дисципліну. З позицій муніципального управління буде використовуватися наступне визначення.

Муніципальна економіка - це сукупність економічних ресурсів муніципальної освіти, забезпечуючих задоволення життєвих потреб населення, і відносин по їх використанню.

Економічна діяльність органів місцевого самоврядування, управління економічними ресурсами і процесами на території - найважливіший компонент муніципальної діяльності. Саме використання економічних ресурсів дозволяє надавати всі види муніципальних послуг населенню. У цьому значенні можна сказати, що муніципальна економіка - це економіка надання муніципальних послуг.

Муніципальна економічна політика - система цілей і методів найбільш ефективного використання економічних ресурсів території в інтересах місцевого співтовариства. Цілі і задачі муніципальної економічної політики витікають із загальних цілей і задач муніципальної політики і є підлеглими по відношенню до них.

Економічні ресурси - багатогранне поняття, що включає в себе природні, трудові, капітальні, фінансові і інші ресурси, що використовуються в економічній діяльності. У справжньому розділі розглядаються питання управління майновими і фінансовими ресурсами муніципальної освіти, які, згідно з Федеральним законом 2003 року, складають економічну основу місцевого самоврядування. Перелік цих ресурсів приведений на мал. 6.1.1.

Місцеві Муніципальне

Земля природні рухоме і нерухоме

ресурси майно,,,

444

Фінансові Майно і фінансові

ресурси органів $ ресурси муніципального

місцевого утворення

самоврядування,

4

Майно і фінансові ресурси інакших

господарюючих суб'єктів (тієї частини, в якій ці

ресурси використовуються або можуть бути

використані для надання муніципальних послуг)

Рис. 6.1.1. Майно і фінансові ресурси

муніципальної освіти

Включення до складу економічних ресурсів муніципального утворення майна і фінансових коштів немуніципальних господарюючих суб'єктів, що використовуються в інтересах місцевого співтовариства, означає, що об'єкт управління в муніципальній економіці визначається виходячи не з форми власності, а з функцій, що виконуються по життєзабезпеченню населення і соціально-економічному розвитку муніципальної освіти. З цього ж витікає і потреба муніципальної освіти у вказаних економічних ресурсах. Чим більше бюджетних послуг надають населенню органи місцевого самоврядування, тим більше майна і фінансів ним потрібно.

Муніципальна економіка і моделі муніципального господарства

Потреби муніципальної освіти в майні і в фінансових коштах взаємозалежні. Це пояснюється тим, що об'єкти муніципальної власності можуть бути бюджетонаполняющими (що приносять доходи до бюджету) і бюджетопоглощающими (що не приносять доходів до бюджету або що вимагають бюджетних коштів на їх вміст в розмірі, що перевищує дохід, що отримується ). Так, муніципальне нежиле приміщення, що здається в оренду, являє собою бюджетонаполняющий об'єкт. Бюджетопоглощающими є більшість об'єктів соціальної сфери. Наприклад, плата в дитячому саду компенсує лише частину витрат на зміст дитини, основна ж частина витрат покривається з коштів місцевого бюджету. Муніципальне підприємство в різних ситуаціях може виявитися і бюджетонаполняющим, і бюджетопоглощающим. Оскільки муніципалітет, з одного боку, є некомерційною організацією, він не має на меті отримання прибутку. З іншого боку, він повинен мати збалансований бюджет. Тому ключова задача муніципальної економічної політики складається в оптимізації співвідношень між об'ємом бюджетних послуг і потребою в майні і фінансових коштах. З цих позицій в зарубіжній практиці виділяється три моделі муніципального господарства і джерел його фінансування.

1. Комунальна. Жителі самі оплачують постачальникам індивідуально споживані ними муніципальні послуги, в тому числі соціально значущі, а витрати на фінансування суспільних послуг несуть в формі сплати податків. Орган місцевого самоврядування здійснює тільки накопичення фінансових ресурсів на суспільні потреби і їх витрачання через систему муніципального замовлення. Муніципалітет не бере участь в господарській діяльності і не має майна, що приносить дохід, а потреба в об'єктах власності, що вимагають витрат на їх зміст, і в фінансових ресурсах є мінімальною. Конкурентний ринок муніципальних послуг настільки розвинений, що задачею муніципальної влади є лише виявлення кращих постачальників по співвідношенню показників ціни і якості. Модель характерна для економічно розвинених країн з високим життєвим рівнем.

2. Комунально-рентна відрізняється від попередньої тим, що передбачає участь органів місцевого самоврядування не тільки в розподілі муніципальних замовлень на суспільні послуги, але і в сфері використання економічних ресурсів території (земля і об'єкти нерухомості) і надання окремих бюджетних послуг (в основному соціальних) на базі об'єктів муніципальної власності. Більш висока потреба муніципалітету в фінансових коштах в даній моделі забезпечується тим, що податки з населення і виробників продукції, а також платежі за послуги доповнюються рентними платежами за використання муніципальної власності, включаючи власність на землю.

3. Муніципально-рентна характеризується тим, що основний тягар за рішенням питань життєзабезпечення населення несуть не самі жителі, а органи місцевого самоврядування. Для цього їх джерелами доходів повинні бути не тільки податки і рентні платежі, але і великі доходи від господарської діяльності муніципальних підприємств, і, отже, вони повинні стати повноцінним господарюючим суб'єктом на своїй території. Основоположник російської муніципальної науки Л. Веліхов називав цю модель муніципальним соціалізмом. Ідея складається в тому, що органи місцевого самоврядування повинні в основному самостійно забезпечувати фінансовими коштами свої суспільні потреби за рахунок ефективної господарської діяльності.

Підхід, існуючий в сучасній Росії, являє собою щось середнє між другою і третьою моделями. З одного боку, низька платоспроможність і менталітет населення вимушують муніципальну владу надавати жителям багато частково оплачуваних або зовсім не оплачуваних ними послуг, що характерно для муніципально-рентної моделі. З іншого боку, муніципальні підприємства (детальніше про це в розділі 6.4) є в більшості своїй не джерелами доходів, а споживачами бюджетних коштів. Цим дисбалансом зумовлений надлишок майна, що знаходиться в муніципальній власності, особливо об'єктів соціального призначення, вимагаючих великих витрат на зміст, а також хронічний дефіцит фінансових ресурсів для покриття витрат місцевих бюджетів.

Економічні функції місцевого самоврядування

Функції органів місцевого самоврядування по управлінню економічними ресурсами території зводяться до їх ефективного використання і перетворення в життєві блага для населення. Основні з цих функцій показані на мал. 6.1.2.

Економічний аналіз, Управління Податкове,

планування муніципальним цінове, тарифне

і прогнозування майном регулювання,,,

444

Економічні Внешнееконо-Інвестиційна

$ функції місцевого $ мическая

діяльність самоврядування діяльність,,

4 4

Економічне Зведене фінансове

регулювання планування розвитку

підприємницької території

діяльності

Рис. 6.1.2. Економічні функції місцевого самоврядування

В умовах переходу до ринкової економіки вони істотно видозмінилися і розширилися. Так, місцеві органи і раніше виконували функцію економічного аналізу, планування і прогнозування розвитку території, однак в умовах ринкової економіки і різноманіття форм власності методи аналізу, прогнозування і комплексного планування соціально-економічного розвитку території істотно змінилися. Інвестиційну діяльність місцева влада здійснювала тільки в рамках затверджених на вищестоящих рівнях планів і в межах централизованно виділених асигнувань. Тепер з'явилася можливість самостійно приймати інвестиційні рішення і використати в цих цілях як власні, так і позикові (кредитні) ресурси. З'явилися і нові функції: управління муніципальним майном, податкове, тарифне, цінове регулювання, економічне регулювання підприємницької діяльності (раніше така діяльність просто був відсутній), зовнішньоекономічна діяльність.

Зведене фінансове планування розвитку території в сучасних умовах стало на порядок складніше, оскільки воно повинно враховувати многоканальность формування і використання фінансових ресурсів території: прибуток всіх господарюючих суб'єктів, платежі до бюджетів всіх рівнів і позабюджетних фондів, централізованих засобу, дотації і субвенцій, доходів від приватизації, оренди, позик, інвестиційних проектів, зовнішньоекономічної діяльності і т. п.

Напрями і методи реалізації

економічних функцій місцевого самоврядування

Враховуючи перераховані функції, можна виділити наступні основні напрями управління економікою муніципальної освіти:

- управління муніципальним майном;

- фінансова політика - управління муніципальними фінансами;

- промислова політика - взаємодія з немуніципальними господарюючими суб'єктами на території муніципальної освіти;

- податкова, тарифна, цінова політика;

- інвестиційна політика;

- управління межмуниципальними і міжнародними економічними зв'язками муніципальних освіт і інш.

Нижче розглядаються окремі аспекти муніципальної економічної політики. Питання прогнозування і планування комплексного соціально-економічного розвитку території і пов'язані з ними аспекти інвестиційної політики викладаються в розділі 7.

Управління економічними процесами на території муніципальної освіти вимагає використання різних методів прямого і непрямого впливу на об'єкти управління (мал. 6.1.3).

Методи регулювання,

4

4 4

Адміністративні Економічні,,

Пряме управління Договірні відносини

$ ( відносинам $ з немуніципальними

до муніципальних господарюючими суб'єктами

господарюючим суб'єктам)

$ Муніципальне замовлення

Ліцензування окремих

$ видів діяльності

$ Податкові пільги

Квотирование (апример,

$ робочих місць) $ Ціни і тарифи

$ Ставки земельного податку

і орендної плати

Рис. 6.1.3. Методи регулювання економічних процесів

на території муніципальної освіти

Економічна політика муніципальної освіти може змінюватися в залежності від багатьох чинників: географічного положення, галузевої структури градообразующей сфери і відповідного типу муніципальної освіти (адміністративний центр, транспортний вузол, промисловий або ресурсодобивающий, науковий, культурний центр і т. д.), соціально-демографічного складу населення, рівня кваліфікації його працездатної частини і т. п. Вибір найбільш ефективних в конкретній ситуації напрямів і методів економічної політики муніципальної освіти є однією з найважливіших умов його розвитку.

Тенденції сучасної економічної політики держави пов'язані з чітким розмежуванням владних і господарських функцій і скороченням втручання всіх рівнів публічної влади, включаючи муніципальну, в сферу економіки. Федеральним законом 2003 року, на відміну від Федерального закону 1995 року, встановлений вичерпний перелік майна, яке може знаходитися в муніципальній власності. З нього виключаються об'єкти, не призначені для виконання функцій місцевого самоврядування як органу публічної влади. У зв'язку з цим муніципальна економічна політика повинна буде зазнати істотних змін.

Питання для самоконтроля

1. Що таке муніципальна економіка?

2. Які основні економічні функції місцевого самоврядування?

3. Які основні напрями муніципальної економічної політики?

4. Які методи дозволяють органам місцевого самоврядування регулювати економічні процеси на території?

6.2. Муніципальне управління користуванням землею

і природними ресурсами

Муніципальна власність на землі поселень

Земля (далі буде йти мова про землі населених пунктів) є одним з найважливіших економічних ресурсів муніципальної освіти і має подвійну природу. З одного боку, це природний ресурс і фізична підоснова міського (сільської) планування. З іншого боку, це вартість. У зарубіжних країнах платежі за користування землею складають значну частку фінансових ресурсів муніципалітетів. У Росії відношення до землі як до вартості поки тільки формується, а частка доходів від її використання (земельний податок і орендна плата) не перевищує 4 - 5% доходів місцевих бюджетів.

Формування муніципальної власності на землю не завершене. Федеральний закон "Про розмежування державної власності на землю", прийнятий в 2001 році, відносить до муніципальної власності:

- землі природних територій місцевого значення, що особливо охороняються, водного фонду, зайняті відособленими водними об'єктами, що знаходяться в муніципальній власності;

- землі сільськогосподарського призначення, населених пунктів і інакші землі, на яких розташовується нерухоме майно, що знаходиться в муніципальній власності;

- земельні дільниці, на яких розташовується нерухоме майно, що знаходиться в приватній власності, не придбане власником майна у встановленому порядку;

- земельні дільниці, які були надані громадянинові, комерційній організації, органу місцевого самоврядування, а також муніципальному унітарному підприємству, муніципальній установі, іншій некомерційній організації, які створені органами місцевого самоврядування;

- земельні дільниці, під поверхнею яких знаходяться дільниці надр місцевого значення.

Згаданий Федеральний закон розмежував за формами власності (федеральної, регіональної, муніципальної) земельні дільниці в межах населених пунктів, належні приватизованим підприємствам, в залежності від того, якому рівню публічної влади належало підприємство до приватизації. Такий підхід позбавляє органи місцевого самоврядування права голосу при розв'язанні питань землекористування в промислових зонах населених пунктів. Представляється необхідним змінити цю норму і віднести всі вказані земельні дільниці до муніципальної власності. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ" 2003 року (з подальшими змінами) відносить до питань місцевого значення поселень і міських округів в сфері землекористування затвердження правил землекористування і забудови, резервування і вилучення земельних дільниць у відповідних межах для муніципальних потреб, в тому числі шляхом викупу, здійснення контролю використання земель. На муніципальні райони аналогічні функції покладені відносно земель міжселищних територій.

Земельний кодекс РФ відносить до повноважень органів місцевого самоврядування в області земельних відносин встановлення правил землекористування і забудови територій міських і сільських поселень, розробку і реалізацію місцевих програм використання і охорони земель, вилучення, в тому числі шляхом викупу, земельних дільниць для муніципальних потреб, а також інакші повноваження за рішенням питань місцевого значення в області використання і охорони земель. Однак управління і розпорядження земельними дільницями здійснюється органами місцевого самоврядування тільки відносно дільниць, що знаходяться в муніципальній власності.

Згідно з Конституцією РФ, землі поселень можуть знаходитися в державній, муніципальній, приватній і інакших формах власності. Вони можуть бути об'єктом купівлі-продажу. Переважною формою власності на землю є така, при якій власник об'єкта нерухомості є одночасно власником відповідної земельної дільниці.

Однак робота по реальному розмежуванню земель поселень за формами власності далека від завершення. Встановлення муніципальної власності на землі поселень дозволить створити передумови для перетворення муніципальної освіти в повноцінного власника і рівноправного учасника земельних відносин, зробити місто єдиним майновим комплексом, що успадковує долю своєї земельної дільниці, сформувати нову систему податкових відносин, провести активну майнову і земельну політику.

Муніципальна влада зацікавлена в тому, щоб максимальна кількість земель поселень була віднесена в процесі розмежування до муніципальної форми власності.

Право власності на земельні дільниці у муніципальних освіт виникає з моменту державної реєстрації.

Для перетворення муніципальної освіти в реального землевласника органам місцевого самоврядування відповідно до вимог Земельного кодексу РФ необхідно проробити велику роботу з розробки місцевої нормативної бази землекористування. Зокрема, на муніципальному рівні необхідно:

- розробити і прийняти правила землекористування і забудови території;

- встановити порядок управління і розпорядження земельними дільницями, що знаходяться в муніципальній власності;

- визначити порядок встановлення органами місцевого самоврядування публічних сервітутів на земельні дільниці, розташовані в межі поселення;

- встановити норми надання земельних дільниць для господарювання особистого підсобного і індивідуального житлового будівництва;

- прийняти положення про муніципальний і суспільний земельний контроль і т. д.

Форми землекористування

Законодавство встановлює різні форми землекористування (мал. 6.2.1).

Форми землекористування,,

1. Огляд джерел і історіографія питання: 1. ОГЛЯД ДЖЕРЕЛ І ІСТОРІОГРАФІЯ ПИТАННЯ В 941 р., згідно з грецькими джерелами - "Житію Василя Нового", хроніці продовжувача Георгія Амартола, повідомленню кремонского єпископа Ліутпранда, а також російському летописям1, що пішло за грецькими сообщениями2, новий російсько-візантійський розбрат надовго порушив хід мирних відносин між двома країнами. Новий світ був взятий лише в 944 р....
з 4. Теорія конкурентних переваг Майкла Портера: У 1991 р. американський економіст Майкл Портер (Michael Е. Porter) опублікував дослідження «Конкурентні переваги країн» (The Competitive Advantage of Nations), видане в 1993 р. на російській мові під назвою «Міжнародна конкуренція». У цьому дослідженні досить детально пророблений абсолютно новий підхід до проблем міжнародної торгівлі. Однією з передумов цього підходу є наступне: «На м...
Міф 5. «Фінансовий сектор помре, і всі наші денежки підуть (за межу?)»: Формулювання. Наші банки, страхові компанії і пенсійні фонди ще дуже малі для того, щоб конкурувати з іноземцями. Вступ в ВТО приведе до знищення російських фінансових інститутів, іноземні банки зберуть гроші населення і вивезуть їх за рубіж. Обговорення. «Банківський сектор потребує захисту...» Зараз багато які висловлюються за те, щоб продовжувати захищати ринок фінансових послуг з ...
2.3. Скасування кріпацтва в Росії: 19 лютого 1861 р. сталося одна з переломних подій у вітчизняній економічній історії - реформа кріпацтва. Необхідно розглянути економічні і соціально-політичні передумови даної реформи. 1. Криза феодально-кріпосницької системи господарства в аграрному секторі російської економіки: по-перше, переважання екстенсивної моделі аграрного розвитку Росії, т. е. зерновий комплекс розвивався за ...
1.2. Місія: Компанія Ралі забезпечує своїх клієнтів високоякісними запасними частинами до гоночних автомобілів і мотоциклів по розумній ціні. Ми прагнемо встановити з нашими споживачами, співробітниками і постачальниками відношення партнерства і співпраці. Прагнучи завжди задовольняти запити клієнтів, ми постійно аналізуємо стан ринку, з'ясовуючи його потреби. Удосконалення існуючої техніки і поя...