На головну сторінку

Розділ 3. Концепція муніципального управління

3.1. Специфіка муніципального управління

Муніципальне управління

як вид управлінської діяльності

Муніципальне управління як специфічний вид управлінської діяльності почало формуватися в Росії разом з відродженням і становленням місцевого самоврядування.

У СРСР управління розглядалося в двох основних аспектах, пов'язаних або з виробництвом матеріальних благ і послуг (господарське управління), або з діяльністю органів влади різних рівнів (державне управління). Управляти означало керувати виробничими процесами і організаціями різного рівня або бути включеними в розгалужену систему державного керівництва. Управління місцевим розвитком, відповідно, входило в коло повноважень або державного (по лінії партійних і радянських органів), або господарського (по лінії міністерств і відомств) управління. З позицій господарників управління функціонуванням території розглядалося як складова частина забезпечення основного виробничого процесу: місто або селище - соціальний цех підприємства, село - соціальний цех колгоспу або радгоспа. У рамках уявлень про державне управління управління локальною територією розглядалося як таке, що забезпечує зовнішні задачі відтворювання і розвитку держави. При цьому "державна лінія" багато в чому визначалася не загальнодержавними, а галузевими інтересами. Територія (особливо міська) виявлялася поділеною між сферами впливу різних галузей, кожна з яких переслідувала свої відомчі інтереси.

Управління відтворюванням і розвитком міського або сільського поселення як місця мешкання людей і самостійної мети виникло в Росії лише в кінці XX сторіччя на хвилі демократизації суспільства як принципово новий тип і рівень управління. Воно не укладається в рамки жодного з раніше чого склався типів управління. Ідеологія муніципального управління орієнтована на цінності, ресурси, задачі і можливості, пов'язані з локальною територією, і співзвучна традиційним російським основам організації місцевого життя.

Характерними рисами муніципального управління як виду управлінської діяльності є:

- опора на філософію і базові принципи місцевого самоврядування;

- об'єкт управління - локальна територія і соціально-економічні процеси, що відбуваються на ній;

- наявність двох суб'єктів управління: населення муніципальної освіти (місцеве співтовариство) і органи місцевого самоврядування, діюче від імені місцевого співтовариства.

Схематично система муніципального управління представлена на мал. 3.1.1.

Місцеве самоврядування - Муніципальна освіта -

теоретична база об'єкт муніципального

муніципального управління управління,,,

\/

Населення - суб'єкт Муніципальне Органи місцевого

муніципального > управління <моуправления -

управління суб'єкт муници-,

пального управління

\/

Концепція муніципального

управління: цілі,

принципи, підходи,

4

\/ \/

Муніципальне Муніципальне

управління окремими управління на територіях,

сферами діяльності що мають свої особливості

Рис. 3.1.1. Система муніципального управління

Особливості управління в муніципальній сфері

Перерахованими характерними рисами муніципального управління як виду управлінської діяльності зумовлені його особливості, що відрізняють його від виробничого (корпоративного) менеджменту, а також від менеджменту в сфері державного управління. Вони пов'язані з самим характером муніципальної діяльності, орієнтованої на задоволення потреб населення в різних послугах, облаштування території, створення умов для відтворювання і розвитку самої людини. У цьому значенні муніципальне управління можна розглядати як вигляд соціального менеджменту (мал. 3.1.2).

Некомерційний Особлива роль населення: мета,

(соціальний) характер об'єкт і суб'єкт управління,,,

Очолююча роль 4 Прив'язка людини

людського ресурсу Особливості до місця мешкання,

$ муніципальної $опора на ресурси, цілі

управління і задачі, пов'язані

Трудність вибору, з місцем мешкання

пріоритетів і

стратегій

4

Найбільш складний вид

управлінської діяльності

Рис. 3.1.2. Особливості муніципального управління

Перша особливість муніципального управління складається в тому, що якщо муніципалітет - організація, переслідуюча соціальні (некомерційні) цілі, то критерієм ефективності його діяльності не може бути максимум доходів бюджету або максимум прибули. У господарському товаристві заробітна плата - це витрати: чим вона вище, тим при інших рівних умовах буде нижче прибуток і ефективність роботи підприємства. У муніципальній освіті зростання доходів населення - одна з найважливіших задач управління.

Друга особливість - роль людини як учасника процесу. Населення в муніципальному управлінні виступає одночасно в трьох ролях: як мета, об'єкт і суб'єкт управління. Такого немає ні у одному іншому вигляді управлінської діяльності.

З цим пов'язана третя особливість муніципального управління - опора в системі на використання людей як головного місцевого ресурсу, т. е. опора на бажання, потреби, енергію, волю, інтелект, труд, а часто і грошові кошти окремих громадян. Тому прийняття і реалізація управлінських рішень на муніципальному рівні відбуваються інакше, чим на рівні виробництва або держави. Детальніше ці питання розглянуті в розділі 3.4.

Четверта особливість муніципального управління складається в тому, що воно засноване на цінностях, ресурсах, задачах і можливостях, пов'язаних з місцем мешкання людини. Зміна місця проживання на порядок складніше за зміну місця роботи, тому він відчуває себе "прив'язаним" до місця мешкання і внаслідок цього об'єктивно зацікавлений в його облаштуванні, отриманні якісних муніципальних послуг. У цьому значенні місцеве співтовариство певною мірою можна порівняти з кооперативом або акціонерним товариством, учасники якого об'єдналися з метою реалізації спільних інтересів. Іноді говорять про місцеве співтовариство як про "соціальну корпорацію" жителів. Як ілюстрація в табл. 3.1.1 приведені схожість і відмінності між акціонерним товариством і муніципальною освітою.

Таблиця 3.1.1

Базові характеристики муніципального утворення (МО)

і акціонерного товариства (АТ)

Показники Акціонерне товариство Муніципальна освіта

Учасники Акціонери Жителі

Характер участі Добровільний Зумовлений місцем мешкання

Спільний інтерес (мета) участі Дивіденд Суспільні блага (середовище мешкання, муніципальні послуги)

Спосіб досягнення мети Розвиток АТ, отримання прибутку Соціально-економічний розвиток муніципальної освіти

Економічна ос- нова діяльності Статутний капітал Муніципальна власність

Формування економічної основи Придбання акцій Виділення з складу госу- дарчої власності, подальше нарощування

Фінансування поточної діяльності і розвитку Самофінансування Податки і збори, рентні платежі, платні послуги, кошти державної підтримки

Форма участі в управлінні Збори акціонерів Вибори, референдуми, інші форми прямої участі громадян

Спосіб прийняття основних рішень Пропорціонально числу акцій Одна людина - один голос

Орган, опреде- ляющий політику Рада директорів Рада депутатів

Виконавчий орган Дирекція Адміністрація

Керівник виконавчого органу Генеральний директор Глава адміністрації

Нарешті, п'ята особливість муніципального управління - безліч проблем, що одночасно вирішуються, кожна з яких носить локальний, приватний характер. З цього логічно слідує і прагнення муніципальної влади вирішувати кожну з них на локальному рівні. При тотальному дефіциті фінансових і інших ресурсів вибір пріоритетів розвитку представляється для муніципальної влади особливо складною задачею. На відміну від державного управління, де важливість стратегічних проблем признавалася завжди, в муніципальному управлінні легко віддати пріоритет тактиці дій перед стратегією, "латанню дір" перед перспективою. Тому забезпечення стратегічного підходу в муніципальному управлінні придбаває особливу важливість. Ці питання розглядаються в розділі 3.5.

Загальний висновок складається в тому, що муніципальне управління є більш складним і більш ризикованим заняттям, ніж будь-яка інша управлінська діяльність. Ні в одному іншому її вигляді немає такої глобальної залежності муніципальної влади як суб'єкта управління від волі і інтересів населення і як другого суб'єкта, і як об'єкта управління. За державним управлінням стоять соціальна машина і ретельно розроблені процедури, сила форми, закону і інструкцій, легітимного примушення. У муніципальному управлінні механізм примушення набагато слабіше і на перший план вийдуть методи і способи узгодження інтересів і корпоративної участі.

Особливості процесу управління і прийняття рішень

на муніципальному рівні

Особливості процесу муніципального управління витікають з особливостей муніципальної освіти як об'єкта управління, а також муніципального управління як виду управлінської діяльності.

З точки зору можливостей впливу суб'єкта на об'єкт управління необхідно розділити характеристики муніципальної освіти, розглянуті в розділі 2, на стійкі, зміна яких в процесі управління утруднена, і змінні, сприйнятливі до керуючих впливів (мал. 3.1.3).

Характеристики муніципального

утворення по сприйняттю

керуючих впливів,,

4 4

Стійкі, слабо Змінні

що піддаються керівником при керуючих

впливам впливах,,

Географічні Професійні

$і природно-кліматичні $ і інакші якості

умови трудових ресурсів

Взаємовідносини органів

$Соціально-демографічний $ місцевого самоврядування

склад населення з бізнесом і цивільним

суспільством

Об'єм предметів Організаційні

$ ведіння і повноважень $ структури управління

$ Відносини власності $ Мотивація працівників

Рис. 3.1.3. Характеристики муніципального утворення

по сприйняттю керуючих впливів

Стійкі характеристики муніципального утворення як об'єкта управління цікаві тим, що їх модифікація приводить до зміни сущностних параметрів об'єкта і спричиняє за собою корінну зміну взаємовідносин між об'єктом і суб'єктом управління. Тому процес муніципального управління здійснюється головним чином через вплив на змінні характеристики муніципальної освіти. Наприклад, підвищуючи кваліфікацію трудових ресурсів або вдосконалюючи систему взаємовідносин органів місцевого самоврядування з господарюючими суб'єктами і структурами цивільного суспільства, можна добитися істотного поліпшення соціально-економічної ситуації.

Процес муніципального управління, як і всякий управлінський процес, включає вивчення і аналіз початкової ситуації, планування, координацію, розробку, прийняття і реалізацію управлінських рішень, контроль їх здійснення. Він тісно пов'язаний з організацією діяльності самої муніципальної влади і детально буде розглянутий в розділі 8. Тут представляється доцільним освітити лише загальні принципи прийняття і реалізації управлінських рішень в системі муніципального управління, зумовлені його специфікою:

- необхідність вивчення думки різних шарів місцевого співтовариства при підготовці управлінських рішень, що зачіпають їх інтереси;

- колегіальний характер прийняття найбільш важливих рішень, встановлений законодавством і статутом муніципальної освіти;

- необхідність відробляння системи взаємовідносин між окремими органами місцевого самоврядування (розділ муніципальної освіти - представницький орган - адміністрація) в процесі прийняття управлінських рішень;

- наявність, крім звичайних форм контролю виконання прийнятих управлінських рішень, додаткового вигляду контролю - суспільного, подконтрольность муніципальної влади місцевому співтовариству.

Дотримання даних принципів, безперечно, ускладнює процес муніципального управління, однак забезпечує прийняття більш якісних рішень і більш ефективний контроль їх виконання. І навпаки, порушення розглянутих принципів приводить до збоїв в системі муніципального управління, породжуючи конфлікти між гілками муніципальної влади, невдоволення громадян, і в кінцевому результаті обходиться дорожче, ніж їх дотримання.

Питання для самоконтроля

1. Чим розрізнюється підхід до управління локальними територіальними системами в СРСР і в сучасній Росії?

2. Які головні відмінності муніципального управління від інших видів управлінської діяльності?

3. Яка роль людини в системі муніципального управління?

4. Чому муніципальне управління є більш складним і більш ризикованим заняттям, ніж будь-який інший вид управлінської діяльності?

5. Які основні принципи прийняття і реалізації управлінських рішень в системі муніципального управління?

3.2. Муніципальна діяльність і муніципальна політика

Загальна характеристика муніципальної діяльності

Муніципальне управління здійснюється через конкретну діяльність населення муніципального утворення (місцевого співтовариства) і органів місцевого самоврядування. Ми будемо називати її муніципальною діяльністю.

Муніципальна діяльність - це самостійна і під свою відповідальність діяльність населення і органів місцевого самоврядування за рішенням питань місцевого значення.

Саме здійснюючи якісь дії, здійснюючи муніципальну діяльність, місцеве співтовариство і органи місцевого самоврядування вирішують стоячі перед ними задачі. Муніципальне управління в цьому значенні є формою організації муніципальної діяльності. Предмет муніципальної діяльності - благоустрій життя на території муніципальної освіти (благоустрій в широкому значенні, як пристрій на благо людей) і організація надання населенню різних муніципальних послуг. Ця діяльність багатогранна і многоаспектна, тому можна говорити про окремі її сфери: правоохорона суспільного, водопостачання, шкільна освіта і т. д.

У муніципальній діяльності, як і у будь-якому вигляді людської діяльності, можна виділити дві сторони: законність і доцільність. Дотримання законності - предмет муніципального права. Визначення доцільності людської діяльності - питання політики як системи постановки і реалізації якихсь цілей. Мета всякого управління - досягнення бажаного стану керованої системи. З цієї точки зору можна говорити про муніципальну політику.

Муніципальна політика - це система взаимоувязанних цілей муніципальної діяльності і механізмів їх реалізації.

Муніципальна політика базується на використанні владних повноважень, якими наділене місцеве самоврядування, а право виступає як обмежуючий чинник, що визначає, що можна, а що не можна робити в тій або інакшій ситуації. Однак право не відповідає на питання: що в рамках закону робити доцільно, а що немає.

Целеполагание в муніципальній діяльності.

Якість життя населення

На виробіток цілей муніципальної діяльності і формування муніципальної політики в конкретній муніципальній освіті впливають не тільки норми права, але і безліч інакших обставин. Це - стан справ в державі і регіоні, пріоритети федеральної і регіональної політики; діяльність господарюючих суб'єктів, розташованих на території муніципальної освіти і переслідуючих свої корпоративні цілі; населення, жителі муніципальної освіти і різні місцеві структури цивільного суспільства, також переслідуюче свої, часто суперечливі цілі. Звідси слідує, що формування муніципальної політики в кожній конкретній муніципальній освіті і в рамках конкретної соціально-економічної ситуації є вельми складною задачею.

У залежності від цілей муніципального управління визначаються його функції, вибираються форми, методи і кошти управління. Грамотна постановка цілей має основоположне значення для організації муніципального управління. З теорії менеджменту відомо, що всяка організація має своє призначення (місію) і відповідну їй мету діяльності. Якщо остання сформульована нечітко, марно вимагати чіткої організації справ, ефективного управління.

Головна (генеральна) мета муніципальної діяльності і стратегічна задача муніципальної політики можуть бути сформульовані таким чином: підвищення якості життя населення на території муніципальної освіти.

Якість життя людини - найважливіше поняття, пов'язане з целеполаганием в муніципальній діяльності, формуванням муніципальної політики. Під цим розуміють систему показників рівня життя (наприклад, безпека, здоров'я, забезпеченість житлом, рівень матеріального добробуту, стан навколишнього середовища, можливість дістати освіту, задовольняти культурні і досуговие потреби, доступ до інформації, можливість пересування і т. д.) і міра їх задоволення.

Якість життя має об'єктивну і суб'єктивну сторони. Критерієм його об'єктивної оцінки служать науково обгрунтовані нормативи матеріальних і духовних потреб і інтересів людей, по дотриманню яких можна судити про міру їх задоволення. Критерієм суб'єктивної оцінки якості життя є оцінка самим індивідом міри задоволення його потреб.

Інтегральний показник якості життя може бути визначений лише вельми умовно, але можна встановити деяку систему локальних показників (критеріїв), кожний з яких піддається вимірюванню. У міжнародній статистиці для цього частіше за все використовуються три показники:

- середня тривалість життя (інтегрально характеризує і стан здоров'я населення, і рівень безпеки, і екологічну ситуацію, і ряд інших чинників);

- середній рівень матеріального добробуту (валовий внутрішній продукт на душу населення);

- середній рівень образованности населення.

По кожному з цих показників можна порівнювати окремі регіони і муніципальні утворення Росії, а також Росію і зарубіжні країни. Така статистика існує і, як відомо, вона багато в чому не на користь Росії (за винятком рівня освіти). Світовий банк також проводив розрахунки зведеного "індексу розвитку людського потенціалу" (ИРЧП) як середньозважений значення трьох названих показників, кожний з яких представляє частку деякого ідеального значення. Так, ИРЧП російського жителя знизився з 0,918 в 1985 році до 0,849 в 1992 році, 0,771 в 2001 році і 0,763 в 2003 році (див.: Жуків В. І. Российський індекс розвитку людського потенціалу // Муніципальний мир. 2003. N 1). Насправді показників, що характеризують якість життя людини, набагато більше. Вимірювачами окремих таких показників можуть бути споживчі, соціальні, екологічні, освітні і інакші стандарти і нормативи.

Муніципальна діяльність впливає на якість життя людини лише частково. Очевидно, що воно залежить від багатьох чинників: від самої людини, від стану справ в державі і його політики, від місцевої влади. Наприклад, стан здоров'я людини визначається його образом життя і поведінкою, станом системи охорони здоров'я в державі і в конкретній муніципальній освіті, станом навколишнього середовища і т. п.

Задача органів місцевого самоврядування в підвищенні якості життя складається в створенні комфортного середовища мешкання і надання відповідних муніципальних послуг. Саме в цьому значенні можна говорити про муніципальну політику як про систему заходів по підвищенню якості життя населення на території муніципальної освіти.

Система цілей муніципальної діяльності

Відповідно до загальної теорії менеджменту, генеральну мету муніципальної діяльності можна розікласти на окремі, приватні цілі, кожна з яких забезпечує одну з складових якості життя, наприклад екологічне благополуччя або можливість отримання освіти. Звідси з'явився термін "приватні муніципальні політики". Ці політики є складовими частинами цілісної муніципальної політики. Кожна з них реалізовується органами місцевого самоврядування за допомогою надання якоїсь конкретної муніципальної послуги або групи однорідних послуг (мал. 3.2.1). Приватні муніципальні політики є подцелями генеральної мети муніципальної діяльності і забезпечують її досягнення. Можна також говорити про систему цілей муніципальної діяльності і її підсистеми.

Муніципальне Муніципальна політика воздей- Держава

право > (цілі і кошти) < (законність), ствия

\/

що Господарюють

Генеральна мета - підвищення $ суб'єкти

якості життя населення (II сектор),

\/

Населення,

Види суспільних благ для населення цивільне

$ (приватні муніципальні політики) $ суспільство

(III сектор)

\/ \/

Забезпечення сприятливою Розвиток людського потенціалу

середовища мешкання (соціальна політика),,,

3. "мир" і "ряд" 911 р. Історичне значення договору: 3. "МИР" І "РЯД" 911 р. ІСТОРИЧНЕ ЗНАЧЕННЯ ДОГОВОРУ Подальший аналіз угоди 911 р. підтверджує думка про те, що перед нами звичайний міждержавний договір. По-перше, про це говорить характеристика партнерів, що беруть участь в переговорах: з одного боку, це "Русь", з іншою - "Греки" (або "Русь" і "хрестиани"). Ці поняття, ідентичні в даному контексті поняттю країни, держави, прох...
з 1. Класичні теорії міжнародної торгівлі: 1. Теорія абсолютних переваг В період переходу ведучих країн до великого машинного виробництва Адам Сміт (Adam Smith) знов поставив питання про раціональну міжнародну торгівлю. У своїй славнозвісній книзі «Дослідження про природу і причини багатства народів» (1776), присвячену критику меркантилізму, він передбачив, що для держави може бути вигідною не тільки продаж, але і купівля това...
І. В. Свінська. Оцінка економічної стійкості функціонування фірми: м. Челябинск, Південно-Уральський Державний Університет Основою стійкості функціонування фірми, зростання і процвітання є ефективне управління її ресурсами. Результати оцінки економічної стійкості функціонування фірми є базою для розробки і прийняття управлінських рішень. Задача визначення економічної стійкості фірми, з одного боку є новою, а з іншою розглядається в роботах багатьох а...
1.3. Економічний розвиток Російської централізованої держави: (XIV-XVI вв.) До XIV віку децентралізована політична модель практично вичерпала потенційні можливості розвитку національної економіки і складається комплекс доцентрових передумов об'єднання російських земель в нову централізовану державу. 1. Розвиток процесів суспільного і територіального розподілу праці і товарно-грошових відносин. У умовах поглиблення галузевої і регіональної спеціа...
7.3. Грошові потоки: План руху грошових потоків представлений в табл. 9. Табліца9. План руху грошових потоків План руху грошових коштів Грошові потоки від операційної діяльності Чистий прибуток 24 743 000,00р. Приведення у відповідність чистого прибутку і чистого грошового потоку від операційної діяльності: Амортизація 40 000,00р. Зміни в активах і зобов'язаннях Збільшення дебіторської заборгованості 711 ...