На головну сторінку

Розділ 1. Основи місцевого самоврядування

1.1. Концепція і сущностние ознаки

місцевого самоврядування

Природа місцевого самоврядування

Кожна суспільна формація характеризується певним поєднанням управління і самоврядування.

Управління - це вплив, що поступає в систему ззовні.

Самоврядування - це внутрішній вплив, що виробляється самою системою.

Будь-яка складна соціально-економічна система передбачає децентралізацію управлінських функцій. Представники кожного рівня управління мають свої обов'язки, ресурси і повноваження для їх виконання, несуть певну відповідальність за рішення, що приймаються.

У структурах влади розмежування повноважень і відповідальності між рівнями може здійснюватися по-різному. У тоталітарній державі підбір керівників всіх рівнів (навіть при формальній виборності, як це було в СРСР), наділення їх повноваженнями і ресурсами здійснюється зверху вниз, а відповідальність - знизу вгору. Місцева влада в цьому випадку являє собою нижчий рівень державної влади. У демократичному суспільстві джерелом влади признається народ, встановлюється відповідальність органів влади перед народом і контроль суспільства над владою, вибори здійснюються на альтернативній основі, розмежування повноважень і ресурсів по рівнях управління регулюється законами, а місцева влада функціонує на принципах самоврядування. Вирішальний голос в прийнятті рішень з питань життєдіяльності в межах даної території належить її жителям і органам самоврядування, що обираються ними.

У РФ як демократичній державі признається самоврядування територіальних одиниць різних рівнів: суб'єктів Російської Федерації в рамках федеративної держави, місцеве самоврядування в муніципальних освітах, територіальне суспільне самоврядування в частинах муніципальної освіти. Місцеве самоврядування в цій системі є рівень публічної влади, найбільш наближений до населення і що володіє значною автономією і самостійністю в розв'язанні локальних проблем.

Суть місцевого самоврядування складається у визнанні права громадянина бути джерелом місцевої влади, самому приймати рішення з повсякденних питань свого життя і самому відповідати за їх наслідки.

У сучасному суспільстві затвердився погляд на місцеве самоврядування як на одну з необхідних основ будь-якого демократичного ладу, найважливіший принцип організації влади в державі, неодмінна умова формування і розвитку цивільного суспільства.

Основні теорії місцевого самоврядування

Розглянемо різні погляди на природу місцевого самоврядування і відповідні теорії. Вони сформувалися в основному в XIX віці. У зведеному вигляді характеристика цих теорій представлена в табл. 1.1.1.

Таблиця 1.1.1

Основні теорії місцевого самоврядування

Теорії Основні ознаки

1. Суспільна теорія Суворе розмежування державних і громадських справ

1.1. Господарська теорія Пріоритет господарської самостійності общини

1.2. Юридична теорія Пріоритет юридичної самостійності общини

1.3. Політична теорія Пріоритет принципу відділення посадових осіб общини від державної служби

2. Державна теорія Громадські справи - частина державних справ, переданих для виконання на місця

3. Державний- суспільна теорія Виконання общиною як місцевих, так і державних справ

Представниками теорії вільної общини, або суспільної теорії місцевого самоврядування, вважаються Р. Гнейст, Е. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер і інш. На їх думку, до трьох конституційної влади (законодавчої, виконавчої і судової) необхідно додати четверту - громадську. Община повинна мати право на самостійне і незалежне від центральної влади існування, причому держава не створює общину, а лише визнає її. Носій влади в ній - народ. Звідси слідує, що коло громадських справ відрізнене від державних, державне втручання в її внутрішні справи недопустиме, посадові особи місцевого самоврядування не є державними чиновниками. Викладена теорія володіє тим недоліком, що на ділі місцеве самоврядування не тільки признається, але і регулюється державою. Повне невтручання держави в справи місцевого самоврядування неможливе.

Різновид суспільної теорії самоврядування - господарська. На думку її прихильників (Р. Моль, А. Васильчиков), функції самоврядування - суворо господарські. Цим виправдовується самостійність общини (комуни) і відсутність державного нагляду за її діяльністю. Однак владні функції общини на практиці не можуть бути тільки господарськими.

Юридична теорія виходить з того, що органи місцевого самоврядування виконують частину функцій державного управління, але є органами не держави, а общини. Всі самоврядні одиниці, згідно з цією теорією, розглядаються як суб'єкти державних прав, наданих їм в повне володіння. Тому необхідна наявність виборних органів місцевого самоврядування в протилежність органам, що призначаються урядом.

У дореволюційній Росії існувала політична теорія самоврядування. Згідно з нею, посадові особи місцевого самоврядування не є професійними чиновниками, оскільки виконують свої обов'язки не за призначенням уряду, а по вибору місцевого населення. Самоврядування виражається передусім в самостійності громадян, несучих свою безвідплатну службу і тому вільних в своєму волевиявленні.

Державна теорія (Л. Штейн, Н. Лазаревський, А. Градовський), в протилежність розглянутим вище, виходить з того, що місцеве самоврядування - частина держави, і тому неможливе точне розмежування громадських і державних справ. Згідно з цією теорією, громадські справи - частина державних справ, переданих для виконання на місцях. Джерелом громадської влади є держава. Всяке управління є справа держави, тому місцеве співтовариство не відособлене від нього, а служить його інтересам і цілям. Практика організації місцевої влади в радянський період засновувалася саме на цій теорії.

Потрібно помітити, що між державними і місцевими справами все ж є принципова відмінність.

Держава має справу з громадянами.

Місцеве самоврядування має справу з жителями.

Це образне вираження належить видному російському юристу М. Краснову і несе глибоке значення.

Дійсно, дотримання цивільних і соціальних прав і свобод людини, зафіксована в Конституції РФ, - питання державне, тоді як пристрій життя в конкретному поселенні - питання місцевого значення.

Більшість сучасних вчених дотримуються позиції подвійної, державно-суспільної природи місцевого самоврядування. Відповідна теорія передбачає виконання общиною як місцевих задач, що не вимагають втручання і контролю з боку держави, так і визначеного кола справ державного значення. У останньому випадку органи місцевого самоврядування виступають як агенти держави на місцевому рівні і діють під його контролем.

Нарівні з відмінністю місцевих і державних справ, потрібно підкреслити принципову відмінність місцевого самоврядування від самоврядування в громадських організаціях. Воно складається в тому, що місцеве самоврядування носить форму публічної влади. Член самоуправляемой громадської організації, не бажаючий підкорятися її статутним положенням і вимогам, може просто вийти або бути виключеним з її складу. Жителя даного поселення виключити неможливо, тому він повинен бути примушений до виконання загальних правил і порядків, встановлених общиною. Для цього органи місцевого самоврядування повинні мати владні повноваження, отримані від їх населення, що обрало.

Визначення і загальні принципи місцевого самоврядування

Загальновизнані установки і цінності міжнародної демократії, що становлять теоретичну базу місцевого самоврядування, отримали відображення в Європейській хартії місцевого самоврядування - документі, прийнятому Порадою Європи 15 жовтня 1985 року. У ній дається наступне визначення місцевого самоврядування:

"Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, вибраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. У рад або зборів можуть бути підзвітні ним виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якій іншій формі прямої участі громадян там, де закон це допускає".

Що стосується російського законодавства, то в Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в РФ", прийнятому в 1995 році (надалі - Федеральний закон 1995 року), було приведене наступне формулювання:

"Місцеве самоврядування в Російській Федерації - і самостійна, що гарантується Конституцією Російської Федерації, що визнається і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних і інакших місцевих традицій".

У Федеральному законі від 6 жовтня 2003 року N 131-ФЗ (надалі - Федеральний закон 2003 року N 131-ФЗ) говориться наступне:

"Місцеве самоврядування в Російській Федерації - форма здійснення народом своєї влади, що забезпечує в межах, встановлених Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, а у випадках, встановлених федеральними законами, - законами суб'єктів Російської Федерації, самостійне і під свою відповідальність рішення населенням безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, з урахуванням історичних і інакших місцевих традицій".

Зіставлення приведених формулювань показує, що в Федеральному законі 1995 року акцент зроблений на місцеве самоврядування як на діяльність населення, а в Федеральному законі 2003 року - як на форму здійснення народом своєї влади. Очевидно, важливо і те і інше.

Відмінність формулювань російських законів від Європейської хартії місцевого самоврядування складається в тому, що в Хартії особливо виділяється діяльність органів місцевого самоврядування з можливістю звернень до зборів громадян і інших форм прямої демократії, тоді як російське законодавство згадує передусім саме населення і уже потім - органи місцевого самоврядування. У той же час Європейська хартія говорить не тільки про право, але і про реальну здатність органів місцевого самоврядування вирішувати місцеві питання. Саме реальна здатність, передусім економічна і фінансова, служить головним вразливим місцем в російському місцевому самоврядуванні. Вступ Росії в Пораду Європи і ратифікація в 1998 році Європейської хартії вимагають обліку всіх її відправних положень. У ній встановлено, що "принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний в законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни".

Конституцією РФ (ст. 3) визначено, що єдиним джерелом влади в країні є народ, що здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади і органи місцевого самоврядування. Конституційні основи місцевого самоврядування в РФ розглядаються в розділі 1.3.

Організація місцевого самоврядування здійснюється на основі ряду загальних принципів. До їх числа відносяться:

- самостійність населення в розв'язанні питань місцевого значення;

- організаційне відособлення місцевого самоврядування, його органів в системі управління державою і взаємодія з органами державної влади в рішенні загальних задач;

- відповідність матеріальних і фінансових ресурсів місцевого самоврядування його повноваженням;

- відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням;

- різноманіття організаційних форм здійснення місцевого самоврядування;

- дотримання прав і свобод людини і громадянина;

- законність в організації і діяльності місцевого самоврядування;

- гласність діяльності місцевого самоврядування;

- поєднання колегіальності і єдиноначальності в діяльності місцевого самоврядування;

- державні гарантії місцевого самоврядування.

Л. Веліховим була дана характеристика основних ознак місцевого самоврядування, що відрізняють його від державної влади. До них він відносить:

- відмінність в характері влади. Місцеве самоврядування - влада підзаконна, діюча в порядку і межах, вказаному їй верховною владою;

- розмежування сфер компетенції. Мова йде про відмежовування кола справ, наданих місцевому самоврядуванню;

- самостійні джерела коштів. Не можна говорити про місцеве самоврядування як про особливого суб'єкта прав, якщо йому не надані ті або інакші певні і відмежовані кошти для здійснення своїх задач;

- територіально обмежений виборний принцип.

Всі ці принципи і ознаки в тих або інакших формулюваннях закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування і в Конституції РФ.

Таким чином, місцеве самоврядування - це такий спосіб децентралізації влади, при якому її нижній рівень, найбільш наближений до населення, володіє значною автономією і самостійністю в розв'язанні питань місцевого життя, обирається жителями і несе відповідальність перед ними.

Місцеві інтереси, роль і функції

місцевого самоврядування в суспільстві

Визнання місцевого самоврядування особливою формою влади і особливим суспільним інститутом означає визнання того, що нарівні з особистим інтересом кожної людини і державним інтересом існує також колективний інтерес місцевої общини, місцевого співтовариства, т. е. муніципальний інтерес. Останній складається в забезпеченні сприятливих умов спільного мешкання людей на даній території. Сам термін "муніципалітет" відбувається від латинських слів munis - тягар, тягота, тягар і capio, recipio - беру, приймаю. Інакшими словами, самоврядування - тягар суспільних справ. У цьому значенні муніципалітет є своєрідною корпорацією жителів, що об'єдналися для реалізації спільних інтересів і спільного рішення загальних задач. Адже населення і вибрані ним органи місцевого самоврядування краще знають, як успішніше організувати своє життя і як краще вести справи, ніж державні органи у разі централізованого управління місцевими справами. З визнання місцевого самоврядування слідує визнання важливості місцевих інтересів в реалізації державної політики.

Орієнтація на облік місцевих інтересів зумовлює роль і функції місцевого самоврядування в сучасному суспільстві. Для оцінки цієї ролі і функції нагадаємо, що політологи розділяють суспільство на три основних сектори, кожному з яких відведені своя роль і свої функції: перший - влада (функція влади, політична функція); другий - бізнес (господарська функція); третій - цивільне суспільство (суспільна функція, самоорганизация громадян для рішення значущих соціальних і інакших задач, що вимагають спільних зусиль). Якщо під цією точкою зору поглянути на місцеве самоврядування, то можна зробити висновок, що в сучасному суспільстві воно виконує всі три перераховані функції (мал. 1.1.1).

З

т I сектор II сектор III сектор р у Держава Бізнес Цивільне до (деральний (озяйствующие суспільство т і регіональний суб'єкти) (екоммерческие у рівні) організації) р ,,« ,« ,,« и - - - - - - « 

1. Історіографія питання: 1. ІСТОРІОГРАФІЯ ПИТАННЯ Після військових потрясінь 907 р. і висновку між Руссю і Візантієй загальнополітичної міждержавної угоди у відносинах між двома державами наступила пауза в чотири роки, принаймні так це виглядає, згідно з "Повістю тимчасових років". Так і історики, що писали на цю тему, дружно погодилися з тим, що між подіями 907 р. і подальшою літописною згадкою про відносин...
Розділ 11. Макроекономічна політика у відкритій економіці з плаваючим валютним курсом: Задачі і вправа: 1.6). 2. Пункти 2 і 6. 3. Sp - зростуть; Sn - впадуть; з'явиться дефіцит бюджету (BS < 0); NX- впаде. 4. поменшає на 30. 5. a) Y > Y*; BP > 0, би) скорочення G і зниження i; в) МФ - відновлення внутрішньої рівноваги, ЦБ - відновлення зовнішньої рівноваги. Тести: 1. г); 2. а); 3. в). ...
К. би. Мелякина. Фінансова безпека - особливий елемент економічної безпеки росії в xxi віці: м. Рязань, Академія Права і Управління ФСИН Росії Економічна безпека країни є невід'ємною становлячої безпеки національною, її матеріальною основою. Тому підійти до розгляду змістовної сторони економічної безпеки зручно, спираючись на поняття категорії «безпека». Згідно із законом Російської Федерації від 5 березня 1992 року № 2446-1 (ред. від 25.07.2002) «безпека» визначається як ста...
1.1. Формування основних елементів феодальної господарської системи в Київській державі (IX-XII вв.): Насамперед необхідно розглянути об'єктивні соціально-економічні передумови утворення в IX віці Древньоруський держави. 1. Процес внутрішньої соціально-економічної диференціації східно-слов'янського суспільства. Спочатку східні слов'яни існували в умовах первіснообщинної господарської системи, основними ознаками якої є громадська власність на всі умови і чинники виробництва, колективни...
7.1. Плановий баланс: Плановий баланс продемонстрований в табл. 7. Табліца7. Плановий баланс Плановий баланс Активи 2007 2008 2009 Зміна в значенні Грошові кошти 400 000,00р. 500 000,00р. 600 000,00р. 200 000,00р. Цінні папери 737 963,00р. 887 950,00р. 988 552,00р. 250 589,00р. Дебіторська заборгованість 789 345,00р. 1 295 431,00р. 1 500 548,00р. 711 203,00р. Товарно-матеріальні запаси 456 367,00р. 987 376...