На головну сторінку

2.2. Нормативно-правова база вдосконалення системи управління державною власністю

Управління державною власністю в широкому значенні слова охоплює діяльність багатьох структур і включає в себе ряд елементів прямого і непрямого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління: визначення цілей, правове регулювання, управлінські рішення, розпорядливі дії, ієрархічні команди в системах управління, контроль. Державне управління в економічній сфері доповнюється державним регулюванням загальних правил поведінки суб'єктів господарювання, встановленням правових режимів для груп суб'єктів, індивідуальними адміністративними актами управління /77/.

Державній власності необхідний чіткий порядок управління, при якому розмежування функцій різних органів сприяє узгодженому рішенню загальних задач, тому дуже важливо як і хто нею розпоряджається.

Як вже відмічалося, на федеральному рівні управління державною власністю покладене на Уряд Російської Федерації, який зобов'язано виконувати цю роботу згідно з Конституцією Російської Федерації і Федеральним конституційним законом «Про Уряд Російської Федерації». Велика кількість питань вирішується і за допомогою Указів Президента Російської Федерації.

Головною ж задачею Уряду Російської Федерації є виробіток державної політики, який дозволить не тільки зберігати і ефективно управляти, але і примножувати державне надбання. Внаслідок цього ефективність управління в цьому секторі економіки повинна бути дуже високою.

Конституційне визнання рівності державної і інакших форм власності (стаття 8) поєднується з спільним рішенням Федерацією і її суб'єктами питань розмежування державної власності (стаття 72). А пункт «д» статті 71 Основного закону відносить до ведіння Російській Федерації федеральну державну власність і управління нею.

Зміст права державної власності визначений в статтях 113, 124, 125, 214 Цивільних кодекси Російської Федерації. Воно розповсюджується:

по-перше, на об'єкти власності, які закріпляються за державними підприємствами і установами або складають кошти бюджету і інакше державне майно, включене в скарбницю Російської Федерації і її суб'єктів;

по-друге, на здійснення прав власника від імені Російській Федерації і її суб'єктів уповноваженими органами державної влади;

по-третє, на державні унітарні підприємства, яким державне майно належить на праві господарського ведіння або оперативного управління.

Ці основоположні норми конкретизовані в цілому ряді федеральних законів - про приватизацію, природні монополії, залізничний транспорт, державну реєстрацію прав на нерухоме майно і операцій з ним, захист економічних інтересів Російської Федерації при здійсненні зовнішньої торгівлі, Повітряний кодекс Російській Федерації і інш.

Однак внаслідок ряду політичних причин нарівні з цим в останні роки з'являлися численні Укази Президента Російської Федерації, за допомогою яких вирішувалася доля державної власності. Наприклад, питання акціонування, порядок участі представників держави в управлінні акціонерними товариствами, організація управління ними і інш. До того ж і в суб'єктах Федерації почали створюватися власні норми, що стосуються управління державним майном.

У результаті вийшло, що республіканські конституції і обласні статути стали по-різному визначати не тільки зміст поняття «об'єкт державної власності», але і режими його використання. Більш того в ряді областей були ухвалені окремі закони, що стосуються казенного майна або встановлюючі порядок управління і передачі даних об'єктів у ведіння муніципальних органів.

Суперечність і пропуски в регулюванні режиму державної власності знижують її потенціал. Адже саме єдиний власник в особі держави повинен забезпечити ефективність управління нею в масштабі країни. Звідси виправдані пропозиції про необхідність прийняття федеральних законів: про управління державною власністю в Російській Федерації; про порядок віднесення державного майна до федеральної власності і власності суб'єктів Федерації. Цю ж мету переслідує і проект нового Федерального закону «Про внесення змін і доповнень в Федеральний закон «Про приватизацію державного майна і про основи приватизації муніципального майна в Російській федерації», що розробляється в цей час Урядом Російської Федерації.

Як вже відмічалося, важливим каналом впливу держави на діяльність акціонерних товариств є участь його представників в управлінні цих суспільств. Для цієї мети Указами Президента Російської Федерації або постановами Уряду Російської Федерації в найбільших і найбільш важливих для держави акціонерних товариствах утворяться колегії представників для забезпечення інтересів держави по управлінню акціями, що знаходяться в федеральній власності. Як правило, до складу таких колегій входять керівники федеральних міністерств і відомств, регіональних комітетів по управлінню державним майном, висококлассние фахівці, розділи адміністрацій. Так, наприклад, постанова Уряди РФ від 7.04.1998 м. «Про призначення представників держави у відкритих акціонерних товариствах оборонно-промислового комплексу».

Своєрідним режимом використання госсобственности є управління пакетами акцій, належних Російській Федерації. Воно створює важелі для участі держави в управлінні, передусім, підприємствами стратегічного значення. Питання в тому, як їх ефективно використати в інтересах не тільки цих підприємств, але і підприємств інших галузей економіки країни.

Ще один аспект - передача права розпорядження федеральною власністю на своїй території органам суб'єктів Федерації. Початок цьому був встановлений угодою між Мінгосимуществом Росії і адміністраціями м. Санкт-Петербурга і Ленінградської області. Передача в регіон прав володіння госсобственностью розширює можливості останнього впливати на розвиток промисловості, оцінку діяльності директорів підприємств, ситуацій банкрутства і т. п. Такі угоди набувають все більшого поширення. Але тут потрібно підкреслити, що остаточні рішення по ефективному управлінню федеральною власністю Губернатор суб'єкта Федерації може прийняти тільки по узгодженню з Мінгосимуществом Росії і Урядом Російської Федерації.

Непростою справою виявилося розмежування об'єктів державної власності між федеральним рівнем і рівнем суб'єктів Федерації. Першим нормативним актом в цій сфері стало Положення про визначення пообъектного складу федеральної, державної і муніципальної власності і порядку оформлення прав власності, затверджене розпорядженням Президента Російської Федерації від 18.03.1992 м. Потім набрав чинності Цивільний кодекс Російської Федерації, в якому міститься ряд норм, регулюючих порядок продажу підприємств (статті 559-566).

Однак потрібно враховувати і те, що Уряд РФ досить часто приймає рішення про передачу тих або інакших державних підприємств і установ суб'єктам Федерації. Але тут головне, що не міняється власник - держава, тому зміна відносин власності відбувається за допомогою адміністративно-правового акту. У разах же передачі об'єктів державної власності муніципальним освітам згідно з статтею 295 Цивільного кодексу, що дозволяє цю процедуру, зміна власника очевидна.

Необхідно відмітити, що коло об'єктів федеральної власності визначене Конституцією Російської Федерації, а об'єктів власності регіонів - в їх конституціях і статутах. Проте, рухливість цих об'єктів можлива, що спостерігається в ході приватизації. Не можна виключати і зворотний процес, що цілком виправдовує підготовку робочими групами ряду Комітетів Державної Думи федерального закону «Про націоналізацію».

У цей час в суб'єктах Федерації по-різному визначаються склад і перелік об'єктів державної власності. У одному випадку для цього приймається відповідний закон, в іншому - постанова, в третьому - рішення.

Управління на основі чинного законодавства включає в себе і такий важливий елемент, як прийняття управлінських рішень відповідно до законодавчих норм. Аналіз показує, що співвідношення підзаконних актів із законом залишається гострою проблемою, оскільки норми законів часто порушуються. Показові в цьому плані дані опиту політичної еліти, працівників міністерств і регіональні структури про виконання федеральних законів. Відповідно до їх оцінок ці законодавчі акти в економіці виконуються на 14,1%, 11,5%, 16,5%, в соціальній сфері на 6,5%, 8,4%, 10,6% /77/.

На практиці необхідно вийти з таких критеріїв законності, як правомочність суб'єктів, відповідність змісту рішення повноваженням органу його що прийняв, правильний вибір форми нормативного акту, дотримання процедури підготовки і прийняття акту.

Таким чином, втілення вимог законів є важливою умовою стійкого розвитку економіки і ефективного управління державною власністю.

У 1998-1999 рр. Мингосимуществом Росії спільно з іншими органами виконавчої влади пророблена велика робота по вдосконаленню нормативно-правової бази, що регламентує процес управління федеральною власністю:

1. Практично вирішена задача оптимізації кількості пакетів акцій, закріплених в федеральній власності. Важливим кроком до створення ефективної системи управління федеральним майном стало прийняття постанови Уряду Російської Федерації від 17 липня 1998 р. №784 «Про перелік акціонерних товариств, виробляючих продукцію (товари, послуги), що має стратегічне значення для забезпечення національної безпеки держави, закріплені в федеральній власності акції яких не підлягають достроковому продажу». У перелік включене 697 акціонерних товариств.

Пакети акцій АТ, неважливих стратегічного, необхідно продавати, використовуючи їх реальну оцінку і предпродажную підготовку для досягнення максимального бюджетного і соціально-економічного ефекту.

З виходом підготовлених в Мінгосимуществе Росії постанов Уряду Російської Федерації, як вказаних вище, так і інших, наприклад від 30.06.1998 м. №685 «Про заходи по забезпеченню надходження до федерального бюджету доходів від використання федерального майна», визначені принципи формування переліку акціонерних товариств, створених в процесі приватизації і виробляючих продукцію (товари, послуги), що має стратегічне значення для забезпечення національної безпеки держави, акції яких закріплені в федеральній власності, а також встановлене джерело фінансування діяльності представників держави в органах управління відкритих акціонерних товариств.

2. На виконання Федерального закону «Про приватизацію державного майна і про основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» Мінгосимуществом Росії в 1998 р. підготовлений, узгоджений із зацікавленими міністерствами і відомствами і внесений у встановленому порядку в Уряд Російської Федерації проект постанови «Про порядок здійснення діяльності представників Російської Федерації в органах управління відкритих акціонерних товариств».

3. Вийшла постанова Уряди Російської Федерації від 30 червня 1998 р. №685 «Про заходи по забезпеченню надходження до федерального бюджету доходів від використання державного майна». Цією постановою як джерело фінансування інституту представників держави, як і пропонувалося Мінгосимуществом Росії, визначені дивіденди по федеральному пакету акцій (в розмірі не більше за 10% від всієї суми). Порядок витрачання цих коштів ще має бути виробити спільно з Мінфіном Росії.

4. Розширене застосування механізму довірчого управління закріпленими в федеральній власності акціями. Прийнята постанова Уряди Російської Федерації від 17.04.1998 м. №396 «Про часткову зміну постанови Уряду Російської Федерації від 07.08.1998 №989», яка дозволила почати роботу комісії з проведення конкурсів на право висновку договорів довірчого управління закріпленими в федеральній власності акціями акціонерних товариств, створених в процесі приватизації.

5. Відмінені пільги по переліку дивідендів до федерального бюджету. Президентом Російської Федерації 16 квітня 1998 р. підписаний Указ №396 «Про визнання що втратили силу Указів Президента Російської Федерації, пільг, що стосуються на використання дивідендів по акціях, що знаходяться в державній власності».

Даний указ дозволяє істотно підвищити прибуткову базу федерального бюджету. Адже саме основні платники дивідендів по федеральних пакетах акцій користувалися цими пільгами: нафтові компанії, РАО «Газпром», РАО «ЕЕС Росії», ВАТ «Транснефть» і «Транснефтепродукт».

Крім того, Мінгосимуществом Росії підготовлені і у встановленому порядку представлені в Уряд Російської Федерації проект федерального закону «Про внесення в федеральні закони змін по скасуванню пільгового порядку розподілу доходів від здачі в оренду федерального майна» і проект постанови Уряду Російської Федерації «Про внесення змін і визнання що втратили силу рішень Уряду Російської Федерації, пільг, що стосуються на використання дивідендів по акціях, що знаходяться в державній власності».

6. Порядок реалізації Федерального закону «Про приватизацію державного майна і про основи приватизації муніципального майна в Російській Федерації» і шляху вдосконалення обліку федерального майна викладений в Постанові Уряду Російської Федерації від 3 червня 1998 р. №696 «Об організацію обліку державного майна і ведіння реєстру державного майна».

Постанова регламентує порядок обліку і ведіння реєстру федерального майна, визначає принципи побудови реєстру, об'єкти обліку і дані про них, порядок надання інформації для внесення в реєстр. У рамках цієї постанови формується правове поле для узагальнення і систематизації інформації про федеральне майно для його подальшої оцінки і вибору методів управління.

7. Цілям розвитку форм інвестицій в засоби виробництва, захисту прав власності, прав учасників інвестиційного процесу і забезпечення ефективності інвестування присвячений Федеральний Закон від 29.10.1998 м. «Про лізинг», предмет лізингу, що визначив; об'єкти лізингу; форми типи і види лізингової діяльності; правові і економічні основи лізингових відносин; заходи державної підтримки лізингової діяльності; право інспектування і контролю лізингових операцій.

8. З метою вдосконалення системи управління федеральними державними унітарними підприємствами Урядом Російської Федерації прийнята Постанова від 6.12.1999 м. №1348 «Про федеральні державні організації, засновані на праві господарського ведіння», що встановлює:

порядок проведення аналізу діяльності підприємств, що знаходяться у ведінні федеральних органів виконавчої влади;

умови збереження (створення) державних унітарних підприємств, заснованих на праві господарського ведіння;

порядок закріплення в федеральній власності акцій АТ, що утворюються при приватизації підприємств.

9. «Основні положення структурної реформи в сфері природних монополій», затверджені Указом Президента Російської Федерації від 28.04.1997 м. №426, визначили задачі реформування електроенергетики, газової промисловості, залізничного транспорту і зв'язку, основними з яких є:

вдосконалення системи регулювання в сферах природних монополій;

виділення виходячи з економічної доцільності і відповідно до федеральних законів самостійних підприємств з суб'єктів природних монополій;

придання ринкам в сфері діяльності природних монополій організаційного характеру за рахунок поглиблення правової регламентації взаємовідносин між їх учасниками;

вдосконалення нормативної бази регулювання в сферах природних монополій;

координація діяльності і розмежування компетенції між федеральними і територіальними органами по регулюванню в сферах природних монополій;

визначення особливостей подальшої приватизації в сферах природних монополій;

підвищення ефективності реалізації повноважень держави по належних йому акціях АТ, що є суб'єктами природних монополій, шляхом посилення відповідальності представників держави і проведення щорічної аудиторської перевірки.

10. «Концепція національної безпеки Російській Федерації» (затверджена Указом Президента Російської Федерації від 17.12.1997 м. №1300, внесені зміни і доповнення Указом Президента Російської Федерації від 10.01.2000 м. №24) визначає, що одним з напрямів забезпечення національної безпеки Росії є посилення державного регулювання в економіці. Природно передбачити, що це відноситься і до державної власності.

11. Затверджена Постановою Уряду РФ від 9.09.1999 м. №1024 Концепція управління державним майном і приватизація в Російській Федерації визначає:

цілі, задачі і принципи управління державним майном;

механізм управління унітарними підприємствами і установами;

механізм управління акціями, частками РФ в статутних капіталах господарських товариств і суспільств;

механізм управління федеральною нерухомістю;

цілі, задачі і принципи державної політики приватизації;

основні методи і заходи по реалізації державної політики приватизації;

порядок державного контролю за ходом проведення приватизації і постприватизаційним розвитком підприємств.

12. З метою вдосконалення системи управління федеральними державними унітарними підприємствами і акціонерними товариствами, акції яких знаходяться в федеральній власності, Урядом Російської Федерації прийняті постанови:

від 4.10.1999 м. №1116 «Про затвердження порядку звітності керівників федеральних державних унітарних підприємств і представників Російської Федерації в органах управління відкритих акціонерних товариств»;

від 9.12.1999 м. №1366 «Про передачу федеральних державних унітарних підприємств у власність суб'єктів Російської Федерації»;

від 11.01.2000 м. №23 «Про реєстр показників економічної ефективності діяльності федеральних державних унітарних підприємств і відкритих акціонерних товариств, акції яких знаходяться в федеральній власності»;

від 29.01.2000 м. №81 «Про аудиторські перевірки федеральних державних унітарних підприємств»;

від 3.02.2000 м. №104 «Про посилення контролю за діяльністю федеральних державних унітарних підприємств і управлінням акціями відкритих акціонерних товариств, що знаходяться в федеральній власності ».

Практичні заходи щодо реалізації цих постанов визначені рядом розпоряджень Мінгосимущества Росії, зокрема:

від 11.11.1999 м. №1506-р «Про затвердження Методичних вказівок по заповненню форм звітності керівників федеральних державних унітарних підприємств і представників Російської Федерації в органах управління відкритих акціонерних товариств»;

від 16.02.2000 м. №188-р «Про затвердження зразкового статуту федерального державного унітарного підприємства»;

від 16.02.2000 м. №189-р «Про затвердження зразкового контракту з керівником федерального державного унітарного підприємства».

Основні положення цих постанов і розпоряджень викладені в Додатку 3.

З метою посилення контролю за ефективністю управління державним майном, а також прискорення реалізації «Концепції управління державним майном і приватизація в Російській Федерації» Мінгосимуществом Росії підготовлено «Положення про Урядову комісію Російській Федерації з контролю за ефективністю управління державною власністю».

Як вважають деякі фахівці /25/, законодавча база, що регламентує управління державною власністю, сформована не більш, ніж наполовину, завдяки чому поки ще випало з-під контролю приблизно три чверті об'єктів госсобственности.

Незважаючи на очевидний законотворческий прогрес в цій області, вимагають термінового прийняття законопроекти про казенні підприємства, про управління пакетами акцій, що знаходяться у власності держави, а також про бюджетні установи і організації. Оскільки стає очевидним, що чиновники не зможуть управляти величезним об'ємом державної власності ні при яких обставинах, то потрібен закон або інший нормативний акт про довірче управління для залучення приватних керівників.

У рамках вдосконалення державних правових основ функціонування інституту власності, важливо активізувати роботу по організації системи реєстрації прав, особливо в сфері приватної власності, і розвивати законодавство про цінні папери і про банківську діяльність, зокрема, для розвитку іпотеки. Крім того, необхідно вносити зміни і доповнення в закони про акціонерні товариства, про банкрутство, про приватизацію.

До цього додається неузгодженість законодавчих актів федерального і регіонального рівнів. Так за оцінками Мінюстиції Росії сьогодні до 20% законодавчих і інших нормативних актів, що приймаються в регіонах суперечить законам Російської Федерації.

У цей час Уряд Російської Федерації намагається упорядити свою законотворческую діяльність. Так наприклад, згідно з проектом плану Уряд Російської Федерації повинно розробити в 2000 р. 73 законопроекти, 18 з яких мають пріоритетне значення, в тому числі наступні /11/.

1. «Про порядок зміни конституційно-правового статусу об'єкта Російської Федерації».

2. «Про збори, мітинги, демонстрації, ходи і пикетированиях».

3. «Про внесення змін і доповнень в Федеральний Закон «Про заходи по захисту економічних інтересів Російської Федерації при здійсненні зовнішньої торгівлі товарами» (в частині уточнення положень, що стосуються обмежень імпорту і застосування «антидемпінгових і компенсаційних заходів»).

4. «Про державні мінімальні соціальні стандарти».

5. «Про внесення змін до бюджетного кодексу Російської Федерації».

6. «Про державний фінансовий контроль».

7. «Про службу в органах внутрішніх справ».

Як видно з цього переліку, серед перших семи пріоритетних законопроектів немає жодного з тих, про необхідність прийняття яких говорилося вище.

Складність проблеми управління державною власністю, розподіленою по об'єктах різних юридичних статусів, в сучасних умовах вимагає високої якості відповідних управлінських рішень. Цьому істотним образом сприяє високий рівень розвитку інформаційних технологій, який дозволяє істотним образом змінити як сам механізм прийняття, так і якість управлінських рішень, що приймаються. Для цього алгоритмічне забезпечення процесів виробітку раціональних управлінських рішень повинно включати моделі і алгоритми, що забезпечують діалогові человекомашинние процедури формування початкової безлічі альтернатив, їх упорядкування і вибору найбільш раціональної альтернативи. Сукупність таких моделей, нарівні з різними математичними (логічними) методами теорії прийняття рішень повинна скласти математичне забезпечення прийняття рішень по управлінню державною власністю /37/.

Саме тому найважливішим напрямом підвищення ефективності управління державною власністю є створення інформаційно-аналітичного забезпечення, в тому числі і на основі автоматизованих робочих місць, реалізуючий сучасні високі технології і наукові методи підготовки управлінських рішень і що дозволяють з використанням нової обчислювальної техніки автоматизувати процес управління складними системами.

Режим робочого часу: Режим робочого часу. Ненормований робочий день Під режимом робочого часу розуміється порядок розподілу робочого часу в рамках певного календарного періоду. До режиму робочого часу відноситься і структура робочого тижня (5-денний з двома вихідними днями, 6-денний з одним вихідним днем, робочий тиждень з наданням вихідних днів по змінному графіку), графіки змінності, гнучкі графіки і ва...
Тема 10. ЄС - член світової спільноти. Місце ЄС в світовому господарстві. Вплив ЄС на міжнародні економічні процеси.: Місце ЄС в світовому господарстві. Загальна торгова політика. Лібералізація міжнародної торгівлі і роль ЄС в цьому процесі. Торгові відносин ЄС з іншими країнами. ЄС і США і Японія. Нації найбільшого сприяючого. Трансатлантичне економічне партнерство. Від торгівлі до зовнішньої політики. Політика допомоги ЄС. Зовнішня політика ЄС. Політика безпеки ЄС. ЄС і глобализация. Глобальна тріа...
2.2. Стан і тенденція розвитку національних: грошових систем країн СНД. Розвиток ринкових принципів побудови грошових систем. Грошові системи країн СНД розвиваються в тісній взаємодії з їх складовими частинами - валютними системами, що все більш виходять за національні межі, обслуговуючи міжнародні відносини на економічному просторі Співдружності і за його межами. Діючий до теперішнього часу в країнах СНД національні грошові сис...
21.2. Економіка Росії в послепетровский період: Час палацових переворотів (друга чверть XVIII в.) Передчасна кончина Петра I, що не залишив спадкоємця-продовжувача великих перетворень, певною мірою загальмувала соціально-економічний розвиток країни. Наступниками Петра I стала череда його малосведущих в управлінні величезною країною родичів. Катерина I, Петро II, Ганна Іоанновна і інш. Більшість з них приходила до влади через нескі...
Розділ І. Теорія і практика лідерства: Учбовий елемент № 1. Введення в «Теорію і практику лідерства» Учбові цілі елемента - Дати уявлення про основні теорії лідерства. - Познайомити з особливостями різних стилів лідерства. - Навчити вибирати стиль лідерства, відповідний ситуації в організації. Лідерство - поняття, що здавна привертало увагу людей. Правда, до початку XX в. частіше за все мова йшла про політичних лідерів. Сл...