На головну сторінку

1.4. Система управління державною власністю

Реалізація права держави на об'єкти власності досягається через функціонування системи управління державною власністю (мал. 1.13, 1.14), під якою розуміється сукупність органів державної і виконавчої влади, територіальних органів (агентств) Федерального органу по управлінню державною власністю (Мингосимущества Росії), органів управління власністю суб'єктів РФ і об'єктів державної власності.

Органи виконавчої влади на будь-якому рівні системи управління мають повноваження управляти тільки тим майном, яке передане їм у власність. Як одна з варіантів побудова багаторівневої системи управління можна розглянути наступний:

1. Макроуровень (федеральний) - рівень взаємодії федеральних органів законодавчої і виконавчої влади, що включає Президента РФ, Федеральні Збори РФ, Уряд РФ, суб'єкти Російської Федерації, власників федерального майна, фіскальні і інакші міністерства, відомства, іноземні організації і фонди.

2. Мезорівень - рівень взаємодії елементів системи управління Мінгосимущества Росії зі структурними

мал. 1.13

підрозділами інших міністерств і відомств, територіальними органами, іншими організаціями і установами Міністерства.

3. Микроуровень - рівень взаємодії структурних підрозділів апарату Мінгосимущества Росії між собою.

До цього часу не встановлене розмежування прав і обов'язків по відношенню до державної власності між різними інститутами федеральної влади. Практично всі названі органи розробляють і затверджують в цій області нормативно-правові документи, приймають рішення відносно конкретних об'єктів федеральної власності.

Рис. 1.14. Функціональна схема управління

державною власністю

Підвищення ефективності управління державною власністю вимагає обгрунтування участі органів федерального управління в цьому процесі. На нашій думку, особливу роль в цій системі повинно грати Міністерство державного майна Російської Федерації, яке спеціалізується на рішенні задач управління державною власністю і тому повинне бути наділене повноваженнями, достатніми для виконання делегованих йому державою основних функцій.

Федеральні органи управління державною власністю

Наявність великої кількості різноманітних об'єктів, що становлять державну власність, вимагає складної системи управління. При цьому найважливіша роль в управлінні державною власністю належить системі федеральних органів виконавчої влади, в яку входять міністерства Російської Федерації (федеральні міністерства) і інакші федеральні органи виконавчої влади (державні комітети Російської Федерації, федеральні комісії Росії, федеральні служби Росії, російські агентства, федеральний нагляд Росії, а також Управління справами Президента Російської Федерації).

ДОВІДКОВО.

Міністерство Російської Федерації - федеральний орган виконавчої влади, провідний державну політику і що здійснює управління у встановленій сфері діяльності, а також що координує у випадках, встановлених федеральними законами, указами Президента Російської Федерації і постановами Уряду Російської Федерації діяльність в цій сфері інакших федеральних органів виконавчої влади.

Державні комітети Російської Федерації і федеральні комісії Росії - федеральні органи виконавчої влади, що здійснюють на колективній основі міжгалузеву координацію з питань, віднесених до їх ведіння, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності.

Федеральна служба, російське агентство, федеральний нагляд - федеральні органи виконавчої влади, ті, що здійснюють спеціальні (виконавчі, контрольні, дозвільні, регулюючі і т. д.) функції у встановлених сферах ведіння.

Систему федеральних органів виконавчої влади очолює Уряд Російської Федерації, якому Конституцією Російської Федерації доручено, зокрема, управління державною власністю. Здійснюючи процес управління державною власністю, Уряд Російської Федерації вступає у взаємовідносини:

з федеральними органами державного управління;

з органами державного управління суб'єктів Російської Федерації;

державними підприємствами і установами або акціонерними товариствами з державною участю, іншими суб'єктами системи управління госсобственностью.

У зв'язку з цим необхідно відмітити роль Президента Російської Федерації, який як глава держави відповідно до Конституції Російської Федерації забезпечує узгоджене функціонування всіх гілок влади, взаємодію органів влади Федерації і її суб'єктів шляхом видання і підписання законодавчих актів Російської Федерації. Відповідно до норм права прийнято, що указами Президента Російської Федерації оформляються рішення, що мають нормативний характер. Застосовно до управління державною власністю - це розпорядження відносно державної власності, розраховані на постійну або багаторазову дію.

Взаємовідносини між Урядом Російської Федерації і федеральними органами виконавчої влади в процесі управління госсобственностью здійснюється по двох каналах: зверху вниз, т. е. з ініціативи Уряду Російської Федерації або знизу вгору, т. е. з ініціативи федеральних органів виконавчої влади. Правові аспекти цих видів взаємовідносин мають принципові відмінності, зумовлені різницею правового положення Уряду Російської Федерації і інших федеральних органів виконавчої влади. При цьому Уряд Російської Федерації, зокрема, забезпечує координацію діяльності федеральних органів виконавчої влади по управлінню державною власністю.

Частину своїх функцій Уряд Російської Федерації передав ряду федеральних органів виконавчої влади з метою забезпечення ефективного управління різними об'єктами державної власності. Як вже відмічалося раніше, ключова роль в процесі управління державною власністю відведена Міністерству державного майна Російської Федерації, яке від імені держави здійснює право власності відносно федеральних державних унітарних підприємств і установ як майнових комплексів і пакетів акцій, закріплених в федеральній власності. При цьому Урядом Російської Федерації на Мінгосимущество Росії можуть покладатися наступні основні задачі і функції:

управління і розпорядження у встановленому порядку об'єктами федеральної власності, в тому числі житловим фондом, на території Російській Федерації і за рубежем;

облік федерального майна і контроль ефективності його використання;

розробка принципів і здійснення єдиної державної політики в області приватизації державних і муніципальних підприємств, об'єктів нерухомості, в тому числі земельних дільниць, що знаходяться під підприємствами, що приватизуються;

міжгалузева і міжрегіональна координація приватизації державного майна, управління і розпоряджень федеральною власністю;

керівництво діяльністю своїх територіальних органів;

участь в створенні інфраструктури фондового ринку, забезпечуючої процеси приватизації і реалізації державної політики в області залучення інвестицій;

розробка і формування стратегічних напрямів державної політики в області реформування майнових відносин в Російській Федерації;

сприяння розвитку міжнародної співпраці в області майнових відносин;

методичне і правове забезпечення процесів управління і приватизації державного майна.

Виконуючи ці задачі і функції, Мінгосимущество Росії у встановленому порядку /77/:

розробляє державні програми приватизації державних і муніципальних підприємств в Російській Федерації, організує і контролює їх реалізацію;

щорічно звітує про хід реалізації чергової програми приватизації перед Урядом Російської Федерації, розробляє і представляє пропозиції по внесенню в них змін і доповнень;

розробляє проекти федеральних законів, інакших нормативних актів з питань управління, розпорядження і приватизації об'єктів федеральної власності, залучення інвестицій;

готує і представляє в Уряд Російської Федерації прогноз надходжень до федерального бюджету коштів від приватизації і використання майна, віднесеного до федеральної власності, і вживає необхідних заходів для забезпечення цих надходжень;

організує правове забезпечення і здійснює методичне керівництво в області управління, розпорядження і приватизації об'єктів федеральної власності;

забезпечує захист майнових прав і інтересів держави на території Росії і за рубежем;

організує і приймає в межах своєї компетенції рішення про приватизацію державних унітарних підприємств, що знаходяться в федеральній власності;

передає об'єкти федеральної власності Російському фонду федерального майна для продажу;

бере участь в розробці заходів щодо підтримки реконструкції приватизованих підприємств за рахунок коштів федерального бюджету і коштів позабюджетних джерел відповідно до затверджених програм послеприватизационной підтримки;

здійснює, в тому числі через свої територіальні органи, контроль за управлінням і розпорядженням об'єктами федеральної власності, їх використанням за призначенням і збереженням;

розробляє і здійснює заходи щодо приватизації об'єктів нерухомості, що знаходяться в федеральній власності, включаючи земельні дільниці, і управлінню цими об'єктами;

бере участь в здійсненні заходів державної підтримки формування і функціонування ринку цінних паперів, а також розвитку його інфраструктури;

оформляє закріплення державного майна, що знаходиться в федеральній власності, в господарське ведіння і оперативне управління, дає згоду на продаж нерухомого майна, закріпленого в господарському ведінні, на передачу його в оренду або заставу, або на розпорядження цим майном інакшим способом, а також веде облік (реєстр) договорів про заставу об'єктів федеральної власності;

здійснює контроль за використанням за призначенням і збереженням державного майна, що відноситься до федеральної власності, що знаходиться в господарському ведінні і оперативному управлінні юридичних осіб, а також переданого у встановленому порядку інакшим особам;

бере участь в межах своєї компетенції в розробці і реалізації інвестиційних програм, формуванні умов концесійних договорів, а також представляє при цьому інтереси власника у випадках, передбачених законодавством Російської Федерації;

виступає за дорученням Уряду Російської Федерації як його повноважний представник з питань правонаступництва відносно майна колишнього СРСР, а також відносно об'єктів федеральної власності, що знаходяться за рубежем (за винятком майна, переданого в оперативне управління федеральним органам виконавчої влади і організаціям);

представляє Уряд Російської Федерації з інакших питань, пов'язаних з майном Росії за рубежем;

видає за дорученням уряди довіреності на здійснення всіх необхідних дій по організації пошуку майна, управлінню майном, документи про право власності замість втрачених, а також на захист і оформлення прав Російської Федерації на таке майно;

передає в оренду і управління майно Російської Федерації, що залишилося за рубежем, відносно якого Мінгосимущество Росії визначено повноважним представником уряду;

здійснює контроль за реалізацією військового майна, що вивільнюється;

укладає з відповідними державними органами і юридичними особами зарубіжних країн угоди (договори) про взаємодію і співпрацю з питань своєї компетенції;

є держателем належних Російській Федерації акцій (внесків, часткою), закріплених в федеральній власності, а також «Золотих акцій»;

представляє в межах своєї компетенції інтереси Російської Федерації по закріплених в федеральній власності акціях (внескам, часткам) в статутних капіталах організацій, заснованих на об'єднанні капіталів різних власників;

бере участь в розробці і виконанні федеральних програм по запобіганню неспроможності (банкрутства) підприємств, що знаходиться в федеральній власності;

здійснює в межах своєї компетенції необхідні дії по усуненню порушень російського законодавства в області приватизації, управління і розпоряджень об'єктами федеральної власності;

узагальнює пропозиції з питань приватизації державної і муніципальної власності, управління і розпоряджень цією власністю;

аналізує процеси приватизації державної і муніципальної власності, управління державним майном, залучення іноземних інвестицій в економіку Росії, організує в цих цілях виконання експертних, консультаційних, маркетингових і соціологічних робіт;

видає в межах своєї компетенції нормативні акти з питань приватизації, управління і розпоряджень об'єктами федеральної власності;

здійснює ліцензування окремих видів діяльності;

готує пропозиції про розмежування державної власності на федеральну і державну власність суб'єктів Федерації;

здійснює облік об'єктів федеральної власності, включаючи нерухоме майно, і веде їх реєстр;

призначає і проводить документальні і інакші перевірки (ревізії, інвентаризації), призначає аудиторські перевірки діяльності федеральних державних унітарних підприємств і установ, а також інакших юридичних осіб в частині контролю за використанням за призначенням і збереженням об'єктів федеральної власності;

готує і представляє в уряд спільно із зацікавленими федеральними органами виконавчої влади і по узгодженню з органами виконавчої влади суб'єктів Федерації пропозиції про створення і ліквідацію федеральних державних унітарних підприємств;

реорганізує по узгодженню з відповідними федеральними органами виконавчої влади федеральні державні унітарні підприємства без зміни їх форми власності;

створює підвідомчі державні установи;

призначає в межах своєї компетенції представників Російської Федерації до органів управління акціонерних товариств (товариств) і інших господарюючих суб'єктів, які засновані на об'єднанні капіталів і акції (внески, частки) яких закріплені в федеральній власності або засновником яких Мінгосимущество Росії є на момент призначення представника;

організує роботу по проведенню експертизи і оцінці вартості майна, що знаходиться в федеральній власності;

здійснює пропаганду російського законодавства з питань приватизації державної і муніципальної власності і т. д.

У рамках своїх повноважень по безпосередньому управлінню державним майном Мінгосимущество Росії має право у встановленому законодавством порядку:

призначати представників держави до органів управління акціонерних товариств, акції яких закріплені в федеральній власності, або доручати на договірних умовах виконання цих функцій фізичним особам;

приймати рішення про закріплення в федеральній власності акцій акціонерних товариств, що створюються при приватизації федеральних державних унітарних підприємств, продовженні терміну закріплення, заміні їх на «Золоту акцію»;

затверджувати статути федеральних державних унітарних підприємств, укладати, змінювати і розривати контракти з керівниками цих підприємств;

запитувати від федеральних органів виконавчої влади, комітетів по управлінню майном суб'єктів, РФФИ і його територіальних органів, а також від органів місцевого самоврядування, державних установ і господарюючих суб'єктів матеріали і інакші відомості про виконання програм приватизації;

запитувати інформацію про реалізацію (списанні) об'єктів нерухомості, що знаходяться в федеральній власності, вхідних до складу мобілізаційних потужностей (цивільної оборони) органів влади і організацій;

вимагати від федеральних державних унітарних підприємств і установ необхідні документи і відомості при виявленні порушень законодавства з питань приватизації, управління і розпоряджень об'єктами федеральної власності, вживати відповідних заходів;

відміняти рішення своїх територіальних органів, прийняті ними з порушенням законодавства або перевищенням наданих їм повноважень.

Територіальні органи управління державною власністю

Згідно з Федеральним законом «Про приватизацію. ..» Мингосимущество Росії створило свої територіальні органи в суб'єктах Федерації, які утворять єдину систему органів по управлінню і приватизації федеральною власністю. У суб'єктах Російської Федерації такими органами є територіальні комітети (агентства), що створюються розпорядженнями Мінгосимущества Росії. Основні функції, права і обов'язки комітету по управлінню державним майном, що володіє правами і повноваженнями територіального агентства, визначені в /80/. На виконання цих функцій агентство здійснює наступну діяльність:

веде реєстр федеральної власності, що знаходиться на його території;

веде реєстр акціонерних товариств, створених в процесі приватизації федеральних державних унітарних підприємств, розташованих на території суб'єкта Федерації;

погодить дії по внесенню федеральними державними унітарними підприємствами майна в статутний капітал господарських товариств, на заставу, а також веде реєстр договорів про заставу;

веде облік договорів оренди федерального майна;

передає акції (сертифікати) приватизованих підприємств федеральної власності Російському фонду федерального майна;

вилучає відповідно до чинного законодавства невживане або федеральне майно, що неналежно використовується, закріплене на праві оперативного управління;

бере участь в межах своєї компетенції в розробці і реалізації інвестиційних програм, програм по запобіганню неспроможності (банкрутства) федеральних державних унітарних підприємств;

організує і контролює реалізацію Державної програми приватизації (включаючи продаж земельних дільниць під приватизованими і підприємствами, що приватизуються ) і виконання графіків продажу федерального майна, звітує про їх виконання перед Мінгосимуществом Росії;

контролює перелік дивідендів і орендної плати від використання федеральної власності до федерального бюджету;

звітує перед Мінгосимуществом Росії про виконання завдань по надходженнях до федерального бюджету коштів від приватизації і використання федеральної власності;

приймає і реєструє заявки на приватизацію федеральних підприємств, створює комісії з приватизації, затверджує плани приватизації по підприємствах, не включених в розділи 2.1, 2.2 і 2.3 Державних програми приватизації, засновує відкриті акціонерні товариства в процесі приватизації;

оформляє і передає Мінгосимуществу Росії сертифікати на пакети акцій, закріплених в федеральній власності;

виступає орендодавцем федерального майна, закріпленого за казенними підприємствами і федеральними установами на праві оперативного управління, а також незакріпленого федерального майна;

дає згоду на здачу в оренду федерального майна, закріпленого на праві господарського ведіння;

здійснює контроль цільового використання і збереження федерального майна і вживає необхідних заходів при порушенні встановлених правил використання і розпорядження цим майном;

призначає і здійснює перевірки (ревізії, інвентаризації), в тому числі і аудиторські, з метою здійснення контролю за належним використанням і збереженням федерального майна, вимагає від федеральних державних унітарних підприємств і установ необхідні документи і відомості для здійснення таких перевірок;

організує роботу по проведенню експертизи оцінки вартості майна, що знаходиться в федеральній власності;

готує для Мінгосимущества Росії проекти висновків по клопотанні суб'єктів Федерації про передачу їм у власність майна Російської Федерації;

приймає рішення про приватизацію федеральних державних унітарних підприємств, включених в розділи 2.2 і 2.3 Державних програми приватизації;

здійснює юридичні дії, пов'язані з створенням, реорганізацією і ліквідацією федеральних державних унітарних підприємств;

затверджує статути федеральних державних унітарних підприємств, у разі відсутності федерального органу виконавчої влади, що здійснює координацію і регулювання діяльності у відповідній галузі, укладає, змінює і розриває контракти з керівниками цих підприємств;

управляє частками, акціями, закріпленими у встановленому порядку у власності Російській Федерації, укладає договори на управління цими частками і акціями;

дає згоду на продаж федерального майна, закріпленого на праві господарського ведіння, на створення дочірніх підприємств;

організує конкурси (аукціони) по передачі федерального майна в довірче управління або в заставу;

виступає балансодержателем федерального майна, розташованого на території суб'єкта Федерації, не закріпленого за федеральними державними унітарними підприємствами і установами;

закріплює федеральне майно за федеральними державними унітарними підприємствами і установами в господарське ведіння і оперативне управління;

виступає в порядку, передбаченому Цивільним кодексом Російської Федерації, засновником господарських товариств, створених не в процесі приватизації, від імені Російській Федерації;

бере участь в розробці і реалізації заходів щодо реструктуризації федеральних державних унітарних підприємств, в створенні холдингових компаній, фінансово-промислових груп і інших організацій з корпоративною формою управління;

бере участь в організації постприватизаційної підтримки приватизованих федеральних державних унітарних підприємств.

Свою діяльність територіальні агентства здійснюють в контакті з регіональними відділеннями Російського фонду федерального майна, Міністерства по антимонопольної політики Російської Федерації, Державного комітету Російської Федерації по земельних ресурсах і землевпорядженні, Державного комітету Російської Федерації по статистиці, Федеральної служби Російської Федерації по фінансовому оздоровленню і банкрутству і інш.

Принципи вдосконалення системи управління державною власністю

Накопичений на сьогоднішній день досвід управління складними системами, до яких, як відмічалося вище, відноситься і державна власність, показує, що концептуальною основою управління нею повинен стати системний підхід. У самому загальному вигляді суть системного підходу до дослідження складних об'єктів виражається трьома основними положеннями /32,40/:

будь-який складний об'єкт дослідження розглядається як система, т. е. цілісна сукупність двох або більше за підсистеми або елементи, що володіють цілком певними властивостями і взаємними відносинами між собою;

збалансований розвиток і ефективне функціонування системи загалом забезпечується тільки в тому випадку, якщо цілі розвитку, структура і функціонування всіх її підсистем визначені і узгоджені виходячи з цілей, що стоять перед всією системою;

об'єкт дослідження, що розглядається як система, одночасно є підсистемою деякої системи більш високого рівня (макросистеми), тому цілі і напрям його розвитку повинні визначатися цілями макросистеми і бути согласованни з розвитком всіх інших систем цієї макросистеми.

Системний підхід дає можливість дослідити проблеми управління державною власністю в єдності з проблемами розвитку економіки загалом, оцінити характер їх взаємозв'язку, врахувати вплив зовнішніх умов на процеси управління державною власністю. Сучасний рівень розвитку системної методології і результати вітчизняного і зарубіжного дослідів її застосування на практиці дозволяють сформулювати методологічні принципи, на основі яких повинна розроблятися і удосконалитися система управління державною власністю. Ці принципи полягають в наступному.

Принцип системності

Він є ключовим, у вирішальній мірі що визначає зміст всіх інших принципів, а також формування методології розв'язання проблеми загалом.

Застосовно до досліджуваної предметної області його суть полягає в тому, що система управління державної власності (СУ ГС) повинна розглядатися як єдине ціле. Значення цього принципу полягає в тому, що він фактично зумовлює вибір цільових установок і відповідно методів управління.

Системи різної природи можуть мати велике число різноманітних властивостей, багато які з яких є специфічними, властивими тільки даній системі. У той же час серед властивостей є їх групи, що дозволяють певним чином класифікувати всі системи. Насамперед це торкається груп властивостей, що характеризують структуру систем, відношення систем до зовнішньої середи, а також тип їх управління.

Кожний об'єкт системи може або складатися з декількох взаємопов'язаних частин, т. е. сам бути системою, що іменується в цьому випадку підсистемою, або являти собою «первинний» елемент, не належний подальшому разбиению в рамках поставленої задачі. Склад елементів і спосіб їх об'єднання визначають структуру системи. При цьому, якщо в складі системи є підсистеми, то говорять, що система володіє багаторівневою структурою. Якщо підсистеми різних рівнів знаходяться в певній підлеглості, то такі системи називаються ієрархічними багаторівневими.

Розрізнюють системи відкритого типу, коли вони можуть взаємодіяти із зовнішньою середою і обмінюватися з нею інформацією, ресурсами, енергією, і закритого типу, що не мають ніякого зв'язку із зовнішньою середою.

Система називається статичної, якщо параметри, що характеризують стан системи, не змінюються у часі. У іншому випадку вона називається динамічної. Сукупність параметрів стану динамічної системи, що змінюються під часі являє собою траєкторію станів системи.

Системи бувають керовані, коли на них виявляється певний вплив в інтересах досягнення бажаних цілей, і некеровані. При цьому управління може бути програмне, якщо воно засноване на виборі оптимальної траєкторії станів системи, ведучої до досягнення зазделегідь поставлених цілей, і адаптивне, якщо траєкторія зазделегідь не вибирається, а виникає як результат її постійного поліпшення.

Аналізуючи наявність вказаних властивостей застосовно до СУ ГС, можна констатувати, що вона:

по-перше, відноситься до класу керованих систем, тому пошук і обгрунтування раціональних способів управління в інтересах досягнення економічної ефективності і є головною задачею планування її розвитку;

по-друге, є динамічною системою, т. до. основні параметри, що характеризують її склад, якість і структуру, міняються з течією часу;

по-третє, є системою відкритого типу, т. до. необхідні для свого розвитку ресурси отримує із зовнішньої середи (від системи вищестоящого рівня), а в процесі функціонування самим безпосереднім образом взаємодіє з іншими системами;

в-четвертих, має ієрархічну багаторівневу структуру.

Підсумовуючи все сказане можна укласти, що система управління державною власністю є відкритою адаптивною керованою динамічною системою, що має багаторівневу ієрархічну структуру, що вимагає дотримання певних підходів до планування її розвитку. Саме в цьому значенні потрібно розуміти висновок про те, що принцип системності визначає зміст всіх інших принципів управління.

Принцип обліку зовнішньої середи

Траєкторія розвитку системи управління державною власністю, як відкритої системи, залежить від впливу чинників зовнішньої середи, основними з яких є економічна доцільність і фінансові можливості держави за змістом державної власності.

Принцип ієрархії цілей

Володіючи багаторівневою ієрархічною структурою, СУ ГС складається з великого числа компонентів різної міри складності. Багато які об'єкти державної власності володіють специфічними якостями, що робить необхідним участь в управлінні об'єктами державної власності різних організацій (наприклад, органів управління, аудиторських фірм і т. д.). Тому з метою забезпечення збалансованого розвитку всіх об'єктів державної власності надзвичайно важливим є узгодження цілей розвитку всіх її компонентів. Таке узгодження і забезпечує системний підхід.

На кожному ієрархічному рівні відповідний компонент може бути або елементом, або підсистемою. У першому випадку він підбирається таким, щоб забезпечувалося найкраще функціонування підсистеми вищестоящого рівня, компонентом якої він є.

У другому випадку він сам повинен розглядатися як система, т. е. як об'єкт, цілі розвитку якого, з одного боку, визначаються цілями розвитку системи вищестоящого рівня, компонентом якої він є, а з іншого боку, визначають цілі розвитку всіх вхідних в нього підсистем і елементів.

Таким чином, системний підхід встановлює чіткий порядок визначення цілей розвитку всіх компонентів системи управління державною власністю за принципом «зверху - вниз»: спочатку, виходячи із задач, ролі і місця СУ ГС в економіці Росії, визначаються напрями (стратегія) її розвитку. Виходячи з цього, визначаються цілі розвитку підсистем першого рівня. Потім, на основі цілей розвитку кожної з цих підсистем, визначаються цілі розвитку компонентів підсистем другого рівня і т. д. до останнього рівня, т. е. будується певне ієрархічне дерево цілей розвитку всіх компонентів системи управління госсобственностью. При цьому на різних ієрархічних рівнях можуть застосовуватися різні способи завдання цілей.

Однак необхідно мати на увазі, що в теорії ефективності під метою розвитку системи розуміється деякий бажаний результат її функціонування, який повинен бути досягнутий до певного часу. Мета розвитку системи може задаватися в формі:

конкретного набору кількісних значень параметрів, що характеризують систему, які повинні бути досягнуті в процесі розвитку;

набору розрахункових задач, рішення яких повинна забезпечувати система;

якісного опису бажаного результату її функціонування.

Перший випадок - найбільш простій. Він дозволяє безпосередньо оцінити відповідність варіанту розвитку системи своєму цільовому призначенню.

У другому випадку для таких оцінок потрібен певний інструмент (модель), що дозволяє зіставити кількісні значення параметрів системи, що досягаються з рівнем рішення заданих розрахункових задач.

Третій випадок представляється найбільш складним, т. до. вимагає попереднього визначення кількісних критеріїв, що дозволяють оцінити міру відповідності варіанту розвитку поставленим цілям.

При плануванні розвитку системи управління державною власністю як багаторівневої ієрархічної системи повинні використовуватися всі три форми завдання цілей. При цьому перша форма найбільш характерна для нижніх рівнів ієрархії, а третя - для верхніх.

Принцип итерационности процесу обгрунтування

Складна багаторівнева структура системи управління державною власністю приводить до того, що рішення, що приймаються на кожному рівні, виявляються залежними від рішень, прийнятих на інших рівнях. Ця обставина надзвичайно ускладнює процес прийняття рішення.

Наприклад, вибір варіанту розвитку якого-небудь компонента системи визначається не тільки цілями його розвитку, встановленими відповідно до ієрархії цілей, але і діапазоном можливих варіантів розвитку вхідних в нього компонентів (елементів) більш низького рівня. Безглуздо ставити цілі, які через правові, фінансові або інакші обмеження не можуть бути досягнуті. Отже, на кожному рівні при завданні цілей розвитку необхідно знати можливості компонентів більш низького рівня. Однак оцінити ці можливості можна тільки внаслідок досліджень, що проводяться в процесі пошуку раціональних шляхів досягнення поставлених цілей, т. е. виникає суперечлива ситуація.

Вирішенню цих протиріч сприяє вивчення предисторії питання, досвід і інтуїція дослідників, а також застосування принципу змінного планування, що розглядається нижче. Але в найбільшій мірі вибору найкращого поєднання "мети-можливості" сприяє застосування ітераційної процедури обгрунтування.

Суть цієї процедури полягає в наступному. Спочатку на основі досвіду і предисторії послідовно, у напрямі «зверху-вниз», формується дерево цілей розвитку всіх компонентів СУ ГС, визначаються раціональні варіанти їх досягнення і розраховуються об'єми необхідних ресурсів. Потім в зворотному порядку, «знизу-вгору», послідовно по рівнях проводиться оцінка відповідності варіантів, що пропонуються цілям розвитку цих компонентів. На самому верхньому рівні системи управління державною власністю проводиться остаточна оцінка відповідності варіанту, що пропонується цілям розвитку державної системи і можливостям держави за її змістом. У разі виявленої невідповідності цілі розвитку державної власності коректуються, і вся процедура повторюється знову до досягнення необхідної відповідності.

Досвід показує, що полномасштабная реалізація ітераційного процесу для СУ ГС вимагає проведення великого об'єму досліджень і значного часу. Тому на практиці число ітерацій скорочується шляхом завдання декількох варіантів цілей для розвитку компонентів кожного нижчестоячого рівня і варіантів їх фінансування. При такій реалізації ітераційного принципу основна складність полягає в завданні взаимоувязанних варіантів цілей і ресурсів для різних компонентів кожного рівня. У іншому випадку цей підхід не забезпечить зменшення числа ітерацій.

Зниженню трудомісткості цього процесу істотним образом буде сприяти і створення інформаційно-аналітичного забезпечення системи управління державної власності.

Принцип ефективності використання ресурсів

Раціональне управління державною власністю може бути забезпечено тільки в тому випадку, якщо розвиток всіх компонентів СУ ГС узгоджений і взаємопов'язаний. При цьому для кожного компонента цієї структури існують, як правило, різні варіанти досягнення відповідних цілей розвитку. Вони розрізнюються термінами і змістом робіт, що виконуються, об'ємами споживаних ресурсів. Тому виникає надто важливе для практики питання вибору такого поєднання варіантів розвитку різних компонентів, при якому забезпечується раціональний розвиток системи загалом.

У загальному випадку, під раціональним варіантом розвитку розуміється варіант, що забезпечує найбільш ефективне використання ресурсів. Іншими словами, стратегія розвитку, що приймається СУ ГС, повинна бути таким варіантом, при якому досягається найкраще в порівнянні з всіма іншими можливими варіантами використання ресурсів, що виділяються для цього.

Методологія економічного обгрунтування вибору найкращого варіанту вимагає оцінки кожного варіанту по трьох групах показників, що характеризують ефективність, що відповідно досягається, ресурси, що затрачуються і час /18/. Внаслідок наявності великого числа різного роду обмежень раціональний варіант розвитку, як правило, є результатом досягнення певного компромісу (балансу) між уявленнями про необхідний рівень ефективності, потребними для цього ресурсами і термінами реалізації.

Таким чином, розробка і обгрунтування раціонального варіанту розвитку системи управління державною власністю вимагає проведення спеціальних досліджень, відомих як аналіз систем.

У цей час процедура аналізу систем досить устоялася і широко освітлена в літературі. Вона включає в себе п'ять етапів /30/:

визначення цілей;

розробка альтернативних варіантів досягнення цілей;

оцінка ресурсів, необхідних для реалізації кожного з варіантів;

розробка моделі, що встановлює залежність між цілями, альтернативними варіантами їх досягнення, ресурсами і впливом зовнішньої середи;

визначення критерію вибору переважної альтернативи.

Природно. що на різних ієрархічних рівнях можливості виконання всіх п'яти етапів неоднакові. Умовно можна сказати, що вплив чинників невизначеності меншає і відповідно чіткість цілей, точність оцінки необхідних ресурсів і можливість розробки необхідних моделей зростає із збільшенням номера рівня ієрархії системи. Однак в тому або інакшому вигляді виконання всіх п'яти вказаних етапів є обов'язковим для вибору раціональних варіантів розвитку всіх компонентів СУ ГС.

Принцип пріоритету довгострокових цілей

Віднесення системи управління державною власністю до класу керованих динамічних систем означає, що її розвиток повинно мати певну цільову спрямованість. Встановлення цілей розвитку є найважливішою функцією управління, т. до. помилки у виборі цілей можуть привести до того, що в процесі свого розвитку система прийде в стан, коли вона не зможе забезпечити виконання задач, що стоять перед нею.

Розвиток системи управління державною власністю може бути визначений як протікаючий у часі процес вдосконалення системи, що проводиться з метою її кращого пристосування до майбутніх задач і умов. У зв'язку з цим потрібно вирішити таке методологічне питання, як і на яку по тривалості перспективу необхідно визначати цілі її розвитку.

Багаторічний досвід управління розвитком народного господарства в СРСР дозволив створити досить струнку систему планування, засновану на поєднанні всіх трьох видів планування: довгострокового, середньострокового (п'ятирічні плани) і короткострокового (річні плани).

У останні роки внаслідок ряду причин сталася певна разбалансировка в системі планування, викликана суперечливими наслідками протікаючих в економіці процесів. З практики планування розвитку економіки країни зникли довгострокові і п'ятирічні плани. Сьогодні на найбільший горизонт планування (три роки) розробляються тільки план соціально-економічного розвитку Росії і перспективний фінансовий план.

З одного боку, внаслідок перехідних процесів, що відбуваються в країні в економіці, значно знизилася надійність довгострокових економічних прогнозів. Це унеможливило практично розробку скільки-небудь корисних для практики будь-яких довгострокових планів і програм в їх традиційному вигляді. З іншого боку, вітчизняний і зарубіжний досліди 60-х років, попередні введенню довгострокового програмного планування, показують ряд негативних наслідків, до яких приводить відсутність довгострокових програм.

Оскільки розвиток СУ ГС, як це було раніше встановлене, є тривалим і інерційним процесом, який не може орієнтуватися на короткострокову перспективу, то, незважаючи на нинішнє нестабільне економічне становище в Росії, рішення про вибір варіанту її розвитку повинно прийматися виходячи з довгострокових цілей.

Зрозуміло, в сучасних умовах довгострокові програми не можуть носити жорсткого директивного характеру і бути пророблені з такою ж мірою деталізування, як раніше. За своїм призначенням це повинні бути швидше індикативні плани. Їх основне призначення повинно перебувати в представленні наслідків рішень, що приймаються і визначенні ряду ключових параметрів, що забезпечує збалансований розвиток економіки країни загалом і такого її сегмента, як державна власність, в майбутні роки і що дозволяють розробляти короткострокові програми, узгоджені з довгостроковими цілями розвитку економіки.

Питання про тривалість періоду, на який повинен розроблятися довгостроковий план, не може бути вирішене формальними методами, тим більше, що конкретне значення тривалості цього періоду не має принципового значення, т. до. внаслідок принципу змінного планування довгострокова програма повинна періодично переглядатися.

Принцип змінного планування

Планування розвитку СУ ГС, як і будь-яка дія, направлена в майбутнє, зв'язана з високим рівнем невизначеності. Велика або менша міра невизначеності характерна практично для всіх чинників, що враховуються при плануванні. Може змінитися світова кон'юнктура ринку, фінансово-економічна або соціально-політична обстановка в країні. Нарешті, може істотним образом змінитися правові умови функціонування системи.

Для підвищення надійності довгострокових планів існує два основних шляхи.

Перший, чисто методичний, полягає в знаходженні і широкому використанні закономірностей в розвитку економіки країни загалом, окремих регіонів, підприємств і організацій в сучасних російських умовах, застосуванні критеріїв вибору, більше за стійкі до впливу чинники невизначеності, а також перевіркою рішень, що приймаються на стійкість при зміні значень чинників, точність прогнозу яких низька. Другий шлях полягає у вживанні чисто організаційних заходів. До їх числа насамперед відноситься використання принципу змінного планування.

З теоретичної точки зору принцип змінного планування є реалізацією в практиці планування одного з основних понять кібернетики - поняття «зворотного зв'язку». Він є чисто організаційною мірою підвищення надійності довгострокових планів. При кожному новому циклі (після отримання додаткової інформації по петлі «зворотного зв'язку») процедура обгрунтування залишається колишньою. Змінюється тільки об'єм і зміст інформації, що обробляється.

Незважаючи на те, що принцип змінного планування використовується у всіх країнах, де застосовуються програмні методи, досі не вироблено яких-небудь об'єктивних критеріїв для визначення величини термінів коректування довгострокових планів в режимі змінного планування.

У завершення помітимо, що дотримання всіх вказаних принципів утворить як би єдиний каркас, що забезпечує методологічну єдність досліджень і що дозволяє розробити комплекс взаємопов'язаних методів і процедур планування розвитку системи управління державною власністю. При цьому довільна відмова від дотримання якого-небудь з вказаних принципів, або їх вибіркове застосування неминуче приведуть до порушення загальної методології обгрунтування і в результаті не дозволять отримати надійних і доказових обгрунтувань.

Таким чином, використання основоположних принципів системного підходу застосовно до проблеми управління державною власністю полягають в наступному.

1. Система управління державної власності повинна розглядатися як єдине ціле (принцип системності).

2. Система управління державною власністю повинна функціонувати відповідно до місця, займаного нею в економіці держави і з урахуванням можливостей держави за її змістом, управлінню і розвитку (принцип обліку зовнішньої середи).

3. Цілі управління державною власністю повинні відповідати цілям розвитку системи більш високого рівня - економіки держави загалом (принцип ієрархії цілей).

4. Управління державною власністю повинне бути побудоване як многоетапний ітераційний процес (принцип итерационности).

5. Доцільність виділення державних ресурсів на зміст і розвиток різних складових частин СУ ГС повинна визначатися виходячи з їх внеску в досягнення цілей системи вищестоящого рівня (принцип ефективності використання ресурсів).

6. Управління державною власністю повинно здійснюватися, передусім, виходячи з довгострокових цілей розвитку (принцип пріоритету довгострокових цілей).

7. Управління державною власністю повинне бути безперервним процесом (принцип змінного планування).

Використання системного аналізу до дослідження проблем управління державною власністю застосовно незалежне від парадигми, лежачої в основі управління: функціональна або управління процесами.

Як показують дослідження /56/, незважаючи на те, що в цей час продовжує домінувати функціональний підхід до управління, що реалізовується в цільовій моделі організації, пріоритети починають зміщатися до інакшої моделі управління - проблемної.

У такій моделі проблеми розглядаються не стільки як перешкоди до досягнення мети, скільки як природні умови функціонування організації, а в основі діяльності лежить не досягнення зазделегідь певної мети, а забезпечення стійкого розвитку організації. Тому в рамках цієї парадигми основною задачею системи управління стає виявлення проблем на шляху бізнесу-потоків. Значення управління бізнесом-процесами полягає в ефективній реакції організації на запити зовнішньої і внутрішньої середи в умовах максимальної свободи від управлінських стереотипів.

У зв'язку з цим міняється і організаційна структура системи управління, оскільки функціонування кожного елемента бізнесу-потоку забезпечується групою фахівців, що розуміють значення своєї роботи для організації загалом. З урахуванням специфіки роботи на зміну традиційним підрозділам організації приходять динамічні команди фахівців, що не обов'язково знаходяться на одній території, але обов'язково маючі ефективні комунікації. Основними умовами для реалізації системи управління на основі бізнесу-процесів є:

можливість перегрупування елементів бізнесу-процесу в інтересах розв'язання виникаючих проблем;

надійні і ефективні зв'язки на межах бізнесу-процесів;

розуміння співробітниками системи управління всього потоку робіт, своєї ролі і місця в цій системі, а також рівня відповідальності;

надання співробітникам максимально можливої свободи дій;

високий рівень організаційної і цивільної культури;

обмін інформацією в реальному масштабі часу;

здатність співробітників вирішувати широке коло задач;

максимальне звільнення від управлінських стереотипів, що зумовлено нестандартним, творчим мисленням співробітників;

пріоритет ініціативи і імпровізації при управлінській діяльності замість исполнительности;

сильна і гарантована мотивація.

Складність формування таких умов зумовлена тим, що в основі поведенческого менеджменту лежить менталітет. Тому рівень менеджменту завжди відповідає менталітету. У табл. 1.7 представлено відповідність основних рис менталітету системі управління /28/.

Таблиця 1.7

Основні риси російської системи управління

№ п/п Характерні риси менталітету Вияв в менеджменті Особливості управління в залежності від рис менталітету

1 2 3 4

Группізм Там, де переважає колективізм Управлінські рішення приймаються колективно на основі одноголосності; Колективна відповідальність і контроль; оплата труда по показниках роботи групи

Індивідуалізм Регіони з більш розвиненою ринковою економікою Орієнтація на особистість; Індивідуальний контроль; Оплата по особистому внеску;

Працьовитість Наявність працелюбного контингенту Висока продуктивність; Відсутність жорстких управлінських рішень по відношенню до персоналу

Лінощі Контингент людей, не бажаючих працювати В управлінні необхідно тиск; Низька продуктивність труда; Прагнення до змін виробництва, якщо це веде до мінімуму витрат енергії

Авторитаризм Виробнича необхідність Авторитарний стиль управління; Суворий контроль; Обмеження самостійності

Продовження табл. 1.7

1 2 3 4

Анархізм Недовір'я до керуючих працівників Форма управління без чітко вираженої влади, стимулювання розвитку особового чинника

Практицизм Наявність практичних працівників Формування раціональної системи управління; Неформальні відносини між керівниками і працівниками

Прагнення до трансцендент-ности Колективи вченої інтелігенції М'якість в управлінні; Потурання відносно працівника; Невизначеність системи управління

Прагнення до нового Колектив творчих людей Надання свободи дій творчим особистостям, заохочення неординарних вчинків

Догматизм Релігійна середа Утруднене сприйняття нового; Заперечення досягнень НТП; Трудність впровадження нових досягнень

Наполегливість Контингент наполегливих людей Прагнення до досягнення мети; Пошук нових шляхів до досягнення поставленої мети

незібраність Контингент "незібраних" людей Відсутність ясних цілей, волі і бажання їх здійснювати

Атеїзм, нігілізм Середа невіруючих Проблеми формування моральних цінностей в формах і методах управління

Православ'я Релігійна середа Засудження багатств; пуританство; Презирство "брудних" грошей; Облік громадської думки

Таким чином, ефективне управління державною власністю пов'язане не тільки з використанням сучасних методів управління, але і з підбором і розставлянням управлінських кадрів. Як буде показано нижче, рішення цієї задачі також може бути здійснене з використанням відповідної методології.

Аналіз функцій і видів управлінської діяльності органів управління показує, що як на федеральному, так і регіональному рівні системи управління державною власністю, вирішується комплекс складних задач економічного, правового і соціального планів. Якщо при цьому врахувати, що більшість перерахованих задач по управлінню державною власністю повинно вирішуватися оперативно, то все викладене зумовлює необхідність автоматизації і інформатизації процесу прийняття управлінських рішень.

Найбільш раціональним шляхом цього є створення спеціального інформаційно-аналітичного забезпечення системи управління державною власністю (ИАО ГС), об'єднуючого як інформаційну складову, що забезпечує збір інформації, необхідної для прийняття управлінських рішень, так і аналітичну складову, що перетворює цю інформацію в проекти управлінських рішень. Структура, склад, принципи побудови ИАО ГС визначаються передусім основними видами управлінських рішень, що приймаються на різних ієрархічних рівнях системи управління державною власністю, які в свою чергу, витікають з аналізу сучасних проблем в області управління різними об'єктами, що становлять державну власність. Власне говорячи, інформаційно-аналітичне забезпечення і призначено для розв'язання цих проблем (див. розділ 3).

«Ніщо на світі не несе на собі такого важкого вантажу, як закони» Мішель Монтень (1533-1592). Досліди, книга 3, розділ XIII. М., Наука, 1979.

«Управління - це справжня наука, що спирається на точно певні закони, правила і принципи» Фредерік У. Тейлор

Захист персональних даних працівника: Поняття персональних даних працівника. Обробка персональних даних працівника Федеральний закон від 27 липня 2006 р. N 152-ФЗ "Про персональні дані" містить поняття "персональні дані". Персональні дані - будь-яка інформація, що відноситься до визначеного або визначуваного на основі такої інформації фізичній особі (суб'єкту персональних даних), в тому числі його прізвище, ім'я, по бат...
Тема 8.  Економіка окремих країн ЄС.: Місце і роль кожної держави в Союзі. Загальні і специфічні проблеми. Країни лідери, малі розвинені країни, економічно менш розвинені країни. Регіональний чинник в політиці ЄС Зі часу підписання Римського Договору в 1957 р. в європейській інтеграції був досягнутий значний прогрес. Вже створений єдиний внутрішній ринок, економічний і валютний союзи. Але незважаючи на цей прогрес вивченн...
Розділ 10: Історичний аспект Моє уявлення про ролі Сполучених Штатів - ролі лідера в спільних зусиллях, направлених на вдосконалення існуючого світового порядку,- можна назвати ідеалізованим, але ні в якому разі не можна вважати нереальним. Воно і дійсно побудовано на сильній традиції ідеалізму в американській зовнішній політиці. Сполучені Штати виявляють собою винятковий в історії великих держа...
21. Економіка Росії в XVIII в.: Досить складним і суперечливим періодом в російській економічній історії став XVIII в. У першу половину сторіччя продовжував панувати кріпосницький лад. Навіть досить великі реформаторські зміни в економіці країни не тільки не ослабили, а, навпаки, посилили кріпаччину. Однак значне зростання продуктивних сил, формування великих промислових підприємств і інші чинники в ході реформ Петр...
Розділ XXXI. Про машини: [У першому і другому виданнях цей розділ отсутствовала.- Прім. ред.] У справжньому розділі я хочу дослідити вплив машин на інтереси різних класів суспільства. Це питання має величезне значення, і дослідження його, здається, ніколи ще не велося так, щоб дати які-небудь вірні або корисні результати. Я тим більше вважаю себе зобов'язаним викласти свої погляди на це питання, що після довг...